基于河長制的水庫庫底清理工作新思路

張家豪，吳孝斌，王壽猛，覃華愛，郭 旺

(1.廣西大藤峽水利樞紐開發有限責任公司，廣西 南寧 530000；2.武宣縣人民政府，廣西 來賓 546100)

水作為江河湖泊的重要載體，承擔著人類生命活動、經濟社會發展的重要作用[1]。近年來，由于氣候變化、人類活動影響和國內工業化、城鎮化進程不斷加深，中國多數河流、湖泊和水庫出現了不同程度的水資源短缺、水環境污染、水生態破壞現象，甚至部分水系因此喪失了調蓄功能，生態系統遭到嚴重破壞[2]。河長制是在中國嚴峻水污染背景下，水環境保護行政治理模式的創新管理制度[3]，是解決中國復雜水問題的有效舉措[4]。由省、市、縣、鄉四級黨委或政府主要負責同志擔任河長，負責其轄區內河流、湖泊的管控和治理，促進水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作[5]。為認真貫徹落實黨的十九大精神，踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方針，細化并落實好全面推行河長制六大任務，新時期推行河長制要重點抓好5個方面工作：一是建立完善河湖檔案，包括做好“一河一策”方案編制工作；二是開展專項整治行動，包括河道岸線保護利用、整治河道范圍內亂堆垃圾和固體廢棄物；三是開展河湖系統治理，包括禁止亂占岸線水域空間、重點解決河湖管理保護界限不清和河湖水少、水臟的問題；四是夯實河長責任，包括加強河長制的明察暗訪、通報約談機制，督促河長履職盡責；五是建立長效機制，包括探索建立生態補償機制，建立完善河湖管理保護法規制度和技術標準體系。

水庫庫底清理是水庫淹沒處理的重要組成部分，水庫清理的目的是保證樞紐工程安全運行和保護水庫環境衛生，控制水傳染疾病，防止水質污染。水庫清理范圍是水庫蓄水前除原有水域面積外受淹沒的區域，清理內容包括遺留在庫底的林木、構(筑)物、生產生活垃圾、人畜糞便、易漂浮物、污染源和固體廢物等[6]。庫底清理要把環境保護放在首位，如庫底清理不及時、不徹底將會在水庫蓄水后對水庫水質污染、庫周及下游人群健康、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理、水生態保護等多方面產生不利影響，將極大地影響河長制提出的6項主要任務的落實，違背國家推行綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求。從全面推行河長制的目的和重點工作可以清楚地認識到推行河長制和水庫庫底清理之間的緊密聯系。因此，在全面推行河長制背景下研究水庫庫底清理工作出現的新變化、新要求和面臨的新形式顯得尤為重要。

1 全面推行河長制實施現狀

2016年12月，為響應生態文明建設“五位一體”戰略[7]，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，在中國江河湖泊全面推行河長制。2017年9月，水利部辦公廳印發了《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》的通知。截至2018年6月底，全國31個省、自治區、直轄市已全面建立河長制，提前半年完成了中央確定的目標任務。各地已紛紛出臺配套政策，將河長制工作納入政府績效考核，考核結果作為各級政府河長綜合評價的依據。各級河長辦已組織完成“一河一策”方案編制任務。全面推行河長制使中國的治水思路由改變自然、征服自然向調整人的行為、糾正人的錯誤行為轉變。

目前，河長制推行時間短，相關制度仍在探索完善中，通過河長制有關文件和各級河長辦編制的“一河(湖)一策”方案可以看出河流水庫建設和水庫庫底清理工作對水資源、水環境、水生態的影響還未納入河長制監管、治理范圍，但依據全面推行河長制的深刻內涵和重要意義，河長有責任對水庫庫底清理工作進行監督檢查。

2 水庫庫底清理工作實施現狀

2007年國家發改委發布了DLT 5381—2007《水電工程水庫庫底清理設計規范》，2014年水利部發布了SL 644—2014《水利水電工程水庫庫底清理設計規范》，兩部行業規范中都提到水庫庫底清理應該以保護水庫生態環境、防止水質污染、控制水傳染疾病、保證供水安全為目的進行水庫庫底清理設計工作。目前國內水庫庫底清理工作從水庫淹沒影響的角度出發對庫底清理范圍、對象、內容進行了規定，從水環境保護角度提出了對庫底林木進行砍伐、對易漂浮物進行就地處理或運至庫外，從衛生醫學的角度提出了衛生清理和對傳染性污染源進行清理，從人群健康的角度提出了對庫區進行消毒、滅鼠和血吸蟲疫區處理措施。

水庫庫底清理規范發布時間早，在建水庫庫底清理工作的指導思想還僅局限于水庫淹沒影響范疇，未考慮新時代水利改革和全面推行河長制的新變化、新要求，水庫庫底清理工作存在指導思想落后、水環境水生態保護力度不夠、庫底清理設計標準偏低、庫底清理投資概算偏少、庫底清理實施工作不徹底等問題。在全面推行河長制背景下，水庫庫底清理工作應該主動結合河長制相關政策，自覺接受河長監督檢查。

3 河長制背景下水庫庫底清理工作新思路

3.1 轉變觀念，提高保護意識

黨的十九大提出建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，把堅持“人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的重要內容，把生態文明建設和生態環境保護提升到前所未有的戰略高度。河長制實施的主要任務在于對水資源、水域岸線、水環境、水生態、水污染治理和保護，還包括對涉河建設項目管理[8]。在全面推行河長制背景下，水庫庫底清理工作思路應該把水環境保護提升到與保證樞紐工程及水庫運行安全同等高度的地位。在下一次水庫庫底清理設計規范修訂時，國家有關部門應該將全面推行河長制提出的“六大任務”新要求貫穿其中，從庫底清理設計規范的設計理念上把握環保優先的發展趨勢，從水庫庫底清理工作的組織實施上加強河長的監督檢查力度，以達到高質量、高效率完成水庫庫底清理工作的目的。

3.2 借力河長制制度優勢，提高庫底清理工作效率和質量

河長制由各級黨政主要負責人擔任河長，對轄區內河流水環境、水生態保護負責，其基本原則是由各級河長在水污染防治規劃指導下通過目標分解、分級傳遞進行水環境治理，并通過嚴格的評價考核機制予以獎罰[9]。按照河長制有關規定，地方政府作為河流保護治理工作的第一責任人，解決了由水利、環保部門協調同級其他職能部門存在的相互推諉、缺乏統一領導、監督缺失問題，也改善了“九龍治水”“水利不上岸、環保不下河”職責不清的狀況。水庫庫底清理工作往往涉及水利、環保、國土、林業、住建、衛生等多個部門，在實施過程中也會遇到缺乏統一指導、協調困難、缺乏監督的問題。因此，在水庫庫底清理工作中可充分借助河長制的制度優勢，由各級河長全程參與庫底清理工作的各環節，幫助協調、指導庫底清理工作，從而使庫底清理實施工作更順暢、高效，不僅有助于打破庫底清理實施工作各行業各部門之間的壁壘，形成合力，使實施工作更加順暢，還有利于各行業、各學科交叉融合，協同作戰，提出更先進合理的庫底清理方案，從而提高庫底清理質量。

3.3 河長制背景下庫底清理規劃設計新變化

3.3.1重視庫底清理調查工作

河長制要求各地要做好“一河一策”方案編制工作，體現了中國治水思路進入了從粗狂管理向精細化管理轉變的新階段，精準施策是未來治水思路的最大特點，水庫庫底清理工作也應緊隨國家政策變化方向，越來越精細化。為做好庫底清理工作，不僅要針對不同類型和功能水庫的運行特點編制合理、可行的庫底清理設計方案，同時需要對庫底清理實物指標進行認真的復核和調查[10]。目前，國內水庫庫底清理設計方案編制時，庫底清理調查工作過于粗糙，只是簡單地將水庫淹沒影響實物指標調查成果作為庫底清理設計的基礎資料開展設計工作，使庫底清理實施階段的工作量和投資與實際不符[11]。一方面，從庫底清理實物來看會存在漏項問題，如設計人員在編制實物指標調查細則時，只調查要進行補償的實物，無需補償的實物就不會列入實物指標調查細則范疇，但是為防止污染水環境，沒有進行調查的實物往往也需要庫底清理，因此在庫底清理設計時會存在漏項現象。另一方面，在實物指標調查階段主要任務是查清實物的類別、數量、權屬、補償單價等屬性，并不會考慮滿足庫底清理設計標準的要求，如廁所、沼氣池等在實物指標調查階段往往按個數進行單價補償，但在庫底清理階段需要考慮清理、運輸、固廢處理、掩埋消毒等多個方面的具體工程措施，在庫底清理工程措施計量和概算編制時會出現未進行詳細調查而影響設計精度的問題。因此，只有更加深入細致地開展專門的水庫庫底清理調查工作才能保證庫底清理設計成果的可靠性，從而提高庫底清理質量。

3.3.2細化庫底清理設計方案

水庫蓄水淹沒影響范圍廣、淹沒實物類型多，庫底清理規范對衛生清理提出了消毒、污染物轉運或填埋的處理方式，對水傳染病提出了防疫要求，但隨著社會經濟的發展，國家衛生防疫部門在庫底清理時實際采用的技術高于庫底清理規范中的要求，因此庫底清理時應該邀請衛生防疫部門專門指導，針對不同水庫特點，因庫施策，細化清理技術措施，提高庫底清理設計方案可操作性。

對于需特殊處理的工業廢水和固體廢棄物需委托專門的環保單位對庫區范圍內需要特殊處理的固體廢棄物和廢水進行現場查勘、試驗、檢測，編制廢水和固廢清理專題報告。河長制背景下特殊項目的清理工作需以最大限度減少對河流環境影響為首要目的進行專項清理方案編制。專項清理方案應根據不同流域、不同地域和水庫的功能定位，針對清理對象的特點進行重點細致的分析，確保水環境不污染。如向家壩水電站庫區涉及多家化工產品和造紙企業，編制了固廢和廢水處理專題報告[12]。再如小浪底水庫庫底清理時，小浪底水利樞紐建設管理局委托科研部門對庫區因煤炭、硫磺開采及煉磺而產生的特殊固廢進行了實地調查和專題研究[13]，取得了良好的經濟效益和環保效益。

3.3.3足額保障庫底清理投資經費

水電行業和水利水電行業水庫庫底清理規范發布后，對庫底清理工作提出了更高要求，但各行業目前在水庫庫底清理概算編制取費標準和計算方法方面沒有具體編制規定，大多數項目在庫底清理實施階段都存在水庫庫底清理投資概算不足的現象，甚至出現大比例超概情況。概算不足給庫底清理實施工作帶來困難，嚴重影響庫底清理質量。在全面推行河長制背景下，水庫庫底清理質量要求將會越來越高，水庫庫底清理設計方案將會越來越規范，庫底清理措施會越來越細化。因此，在編制水庫庫底清理概算時，需要不斷細化投資測算方法和取費標準。另外，大多數水庫庫底清理調查工作較為粗糙，隨著專業清理標準要求不斷提高，以“誰受益誰承擔費用”的庫底特殊清理處理思路在實施過程中存在一定障礙，庫底清理方案編制單位應在概算編制時足額計列庫底清理費用，適當考慮預留特殊清理項目概算和預備費。國家有關部門在水庫移民概算編制規定中，應適當提高水庫庫底清理取費標準，甚至單獨計列水庫庫底清理預備費，全力配合河長制推行工作。

3.3.4水庫庫底清理設計方案應征求河長辦意見

河長一般由地方黨政領導人擔任，對當地水庫庫區特點和河流污染風險源較為熟悉，在水庫庫底清理設計方案審查階段應充分征求河長辦意見。一方面河長辦可對庫底清理范圍、對象、標準是否遺漏、設計是否合理提出意見，還可根據當地實際情況對概算編制工價標準、材料費用、取費標準和計列投資是否合理提出建議。

水利部頒布的《一河(湖)一策方案編制指南》中明確指出，“一河(湖)一策”方案實施周期原則上為2～3 a。一方面，水庫蓄水前后水資源、水域岸線、水環境、水生態情況會發生突變，向河長辦征求水庫庫底清理設計方案意見，不僅能及時的向當地河長辦反映庫底清理可能引起的河流健康狀態的變化，還能為河長辦在“一河(湖)一策”方案修編時提供依據，使“一河(湖)一策”方案與庫底清理設計方案在具體技術措施方面銜接得更加緊密，真正做到因河施策，保護河流健康狀態。

3.4 加強水庫蓄水前河流健康調查工作

水庫蓄水會對河流水質達標率、水體自凈能力、水土流失、水生生物等方面造成嚴重影響。因此，加強水庫蓄水前河流健康指標調查、監測和留底。通過對水庫蓄水前后河流健康指標監測結果進行分析，可充分了解水庫庫底清理對河流健康的影響。針對不同河流特點，構建合理的河流健康評價模型，確定評價標準。根據水庫蓄水前后河流健康指標變化，分析河流服務功能、環境功能、利用功能、生態功能[14]等河流健康指標，充分掌握河流健康等級和發展趨勢。河長辦可根據河流健康評估結果，協同有關單位做好河流健康診斷工作，提出河流后續開發的限制性要求和水生態保護與修復主要對策措施[15]，確保河流水庫健康安全。同時，加強河流健康各項指標評價也是檢驗河長制治理效果的有效手段[16]。

4 結語

河長制作為一種綜合管理制度，明確了河湖污染治理的責任、權利和利益關系，全面推行河長制將對水庫庫底清理工作提出更多的要求，以更好地保護河流生態環境安全。水庫庫底清理工作也將基于河長制的推行，迎來新的發展方向和發展思路。