新型城鎮化下保障性住房融資新思路

文/豐晨宇，湘潭大學

我國雖已建立相對完整的保障性住房融資體系，但融資渠道單一、資金投入小、融資機制不健全等問題嚴重影響保障性住房的有效供給。解決保障性住房建設資金不足問題，不僅要以政府財政為主導，同時要完善金融支持體系，積極探索保障性住房的多元化融資新模式，合理引入社會資金和市場機制。

1 新型城鎮化下保障房融資現狀剖析

在農村人口向城鎮轉移的過程中，居住問題成為阻礙了流動人口轉移市民化的一大難題。確保全民住有所居、安居樂業不僅需要擴建保障房規模，同時需要籌集保障房建設資金。自從分稅制改革，中央和地方形成“財權向上，事權向下”的局面，地方政府主要依靠土地出讓收入為保障房建設提供資金支持，但相關政策對土地出讓收入沒有明確定位，且能提取的比例較低。雖近年來，相關部門提出要加大土地出讓金用于保障房的比例，但在房地產宏觀調控背景下，部分城市土地出讓收入大幅降低。

當前，我國為保障性住房提供資金的政策金融方式主要有兩個渠道：住房公積金閑置資金和住房公積金增值收益。住房公積金支持保障性住房建設的項目貸款主要包括經濟適用住房項目公積金貸款和公共租賃住房項目公積金貸款兩大類。近年來，我國住房公積金存繳額度連年穩定上升，保障房累計房貸額度也有所增加。雖全國住房公積金投入占保障性住房投資占總投入比例較小，但連年的投入比重有所增加，提升公積金貸款對保障房建設的支持力度將成為未來拓寬融資渠道的重要舉措。

保障房商業性金融的主要渠道是商業銀行貸款。商業銀行為保障性住房建設項目提供以保障性住房開發貸款為主的一系列金融服務，包括廉租房、公租房、經適房、兩限房和其他保障性住房開發貸款。雖然近年來保障性住房在商業銀行住房貸款余額中占比普遍較低，但其增長速度逐漸加快，成為僅次于政府財政的第二大資金來源。同時，我國保障房建設還通過稅收補貼間接獲得財政支持，目前已出臺11 種房地產領域稅種，包括土地增值稅、耕地占用稅、契稅、房產稅等。多樣化的融資模式拓寬保障性住房的融資渠道，但在融資渠道的發展過程中，仍面臨重重困難。

2 保障房建設的融資難題

當前，財政資金是保障房建設最穩定的資金來源，但每年政府財政收入大致保持穩定，財政投入的增加不能滿足較大的建設資金需求。“十三五”規劃中提出，要進一步推進棚戶區改造以及城中村危舊房改造，拓寬保障群體的范圍。面對增大供給態勢產生的大量資金需求，我國財政投入明顯不足。長期以來，土地出讓金一直是地方政府財政收入的主要源泉。但在嚴厲的房地產宏觀調控背景下，部分城市土地出讓收入大幅降低，地方政府的土地出讓凈收益銳減情況下加大對保障房投資會擠占對其他方面投資資金，故地方政府很難填補擴大保障房建設的資金缺口。

住房公積金用于保障房建設也存在很多問題：住房公積金主要用于個人貸款，但公積金貸款保障房存在對個貸的“擠出效應”；公積金貸款建設保障房存在“私錢公用”的合法性問題，由于保障對象和實施過程未明確規定造成利益雙方重大損失；投入資金難以安全收回，資本回收時間長，存在風險較大。

商業銀行的融資模式也存在一定局限性：BOT 模式下建設保障房首要問題是產權歸屬問題，BOT 等模式涉及許可、審批環節多，缺乏完善的法律法規、擔保和保險機制，抑制了商業銀行參與融資的積極性；缺乏吸引消費者投資的金融工具和規范的市場機制，且市場融資機制發展滯后，加劇了市場化融資模式吸收社會資本的難度；缺乏保障房建設的金融政策體系，缺乏相應優惠政策等。

3 保障性住房的融資政策建議

3.1 拓寬融資渠道，吸引民資參與

保障房融資要調動各方主體和力量，創新各種工具和手段，構建各種機制和模式。不僅要用好現有融資方式和渠道、資金和政策，而且要積極開拓新的資金來源渠道，探尋政府、銀行和企業三者的合作新模式。借鑒國內的成功試點實踐，引導和推進民間資本進行保障性住房建設，積極引入推廣BOT、BT 以及PPP 等多元化融資模式。可采取政府—企業—民眾的三方合作框架以保障項目質量，且可利用資本市場籌集建設資金并分散金融風險，吸引社會資本參與保障房建設；建立居民家庭互助儲蓄制度，實現社會資金互助籌資，提升保障對象的自我保障程度。

3.2 加強相關法律法規建設，建立長效保障機制

第一，完善保障性住房建設與管理法律體系；第二，出臺相應的管理辦法，明確融資過程中各主體的責任與監督辦法，將保障房建設政策落實和運轉效率納入到對各級政府的政績考核中；第三，改革住房公積金制度，明確住房公積金的定位，提供政策性住房金融支持，滿足中低收入城鎮居民家庭的居住需求；第四，加快推進金融創新融資工具的相關立法和優惠政策配套，降低融資門檻，放寬融資政策限制，鼓勵多種融資模式；第五，探索民間資本進入保障房領域的辦法，可采用稅費減免、補貼等方式激勵社會資本主體參與保障性住房，引導社會資本參與，緩解財政壓力。

3.3 改革住房公積金管理制度，建立新型政策性金融機構

加快轉變現有的公積金制度，建立住宅政策性金融機構和住宅政策性金融機構等新型政策性金融機構有利于緩解資金不足的困境。政策性住房金融機構既可以匯集社會資金，又能為中低收入水平階層提供較低利息的貸款，拓寬融資渠道，有利于提高居住水平。同時實施以住房公積金制度改革為基礎的過渡性的制度改革安排，建立符合我國國情的住宅政策性金融機構；建立國家住房儲蓄銀行作為改革的目標，整合住房公積金管理中心與相關金融機構掛牌成立國家住房儲蓄銀行。