地方政府債務管理對策研究

文/秦佳佟，遼寧科技學院

投資是拉動經濟增長的重要手段之一，研究表明，地方政府債務支出主要用于當地的基礎設施建設，如鐵路、公路、大型水利基礎設施建設等項目，政府債務已經成為實現國家機器正常運轉的重要資金來源，對實現政府的宏觀調控職能發揮重要補充作用。

截至目前，地方債務管理還存在著缺乏明確的地方政府債務管理規定，債務歸口管理部門未設立，未建立相應的債務準備金制度、風險預警和風險控制制度等問題，對地方債務進行良性管理迫在眉睫。

為了進一步規范地方政府債務管理，本文認為可以從以下方面開展：

1 完善地方政府發債的法律依據

2014年頒布的《預算法》，放開了地方政府舉債權，明確了地方政府發債標準、發債主體、債務的規模、用途及風險官控等方面。這一法律從根本上肯定了地方政府的舉債權，但隨著我國供給側改革的不斷深入，相關的法律法規配套措施也必須與時俱進，尤其是對地方政府的舉債規模、舉債方式及債務用途必須根據自身經濟發展狀況、產業結構情況進行詳細規定。

2 明確地方政府債務管理的目標，設立專門的債務管理機構

設立獨立的債務管理機構，明確其職責、功能，獨立的債務管理機構全權負責地方政府的債務事宜，定期將地方政府的債務規模、結構、資金用途等方面向上級主管部門、社會公眾及相關投資者等進行披露。在保證政府財政狀況穩定、總體債務風險可控的情況下，使舉債成本最小化，維持政府良好的信用等級、聲譽。

同時，逐步形成包含債務報告制度、地方政府財務報表披露制度、債務化解制度的風險管理制度框架。

3 實行事權、財權、債權相一致的財政體制

在目前的財政體制下，按照事權劃分的規則，區域性公共產品由地方相應級次的政府提供，上級政府吸收了相應的資金，但本級政府卻面臨著提供相應的基礎設施建設、環境保護、治安管理等多方面的支出，使得本級政府對資金有很大的需求，由此導致了地方政府必須舉債才能提供滿足民眾的公共產品服務需求，如果沒有足夠的財政收入來支撐政府機構正常運作，地方政府舉債則成了拓寬資金來源的首選。

新的財政體制，按照“一級事權”對應“一級財權”和“一級債權”的原則。確保地方債務的決策主體、償債主體、責任承擔主體的一致性，明確規定舉債的審批程序，逐步落實地方債務專線管理，“誰舉債誰負責”，對于債務的使用情況要跟蹤檢查、全程監督，及時發現問題并整改到位。

4 建立適合當地政府的實際情況的風險預警機制

除了建立中央統籌、地方政府分權的債務管理模式，形成與之對應的風險預警機制也是管理地方債務的有效方法。首先，中央政府對于地方政府的債務風險管理提供相應的咨詢意見，形成良好的政府債務舉債——披露——化解的決策機制。其次，各地方政府根據自身的債務規模設立償債準備基金，并隨著債務規模的變動而進行變動。當出現無法及時償還的債務時，能夠立即啟動償債準備金，確保及時、有效地償還債務，避免發生債務危機。

債務風險預警機制要求必須客觀、科學分析當前政府債務的規模、結構，運用風險預警模型，了解地方政府債務的運行情況，并針對可能發生的償債風險制定相應的備選方案，確保風險在可控范圍內。

同時，規范地方政府債務風險預警的過程。明確債務的風險源及相應的控制目標，根據目標，識別現實存在的債務風險，再利用風險模型進行定量定性分析，對出現危機的部門發出風險預警，進而查出引起風險的原因和相應的解決措施。

5 定期編制地方政府債務報告

債務報告制度實質上是編制地方政府的資產負債表、利潤表，向社會公眾和利益相關者反映地方政府的財務狀況，在此基礎上，編制反映政府融資情況和資金使用情況的季度報告、年度報告，將地方政府的債務情況納入預算管理范疇，成為財政收入、支出的一部分，從而全面地反映在政府預算報告中。

嚴格控制債務的發行審批和規模。對于債務的發行審批，地方政府的債務管理部門不僅評價項目的可行性，還要對債務償還和項目的收入支出進行對比分析，避免發生違約管理，各地方政府的發債規模必須事前評估當地經濟收入、固定性民生支出等多方面因素后，報經中央審核，在中央財政的統一部署下確定合理的債務規模。

同時，引入社會資金投入到地方政府的舉債項目中，拓寬社會投資者的投資渠道，激發社會資本活力，提供更加安全可靠的融資平臺。

6 建立地方政府債務償還的長效機制

提高自身的“造血”功能，在國家積極推動供給側結構性改革的時代背景下，調整地方經濟的結構，提升其經濟發展的綜合競爭力，這才是真正提高政府償債能力的根本之策。

7 建立完備的償債基金項目

合理評估償債基金的數額，實行動態管控，根據地方政府的財政收支狀況、融資情況進行調整，同時，明確償債基金的資金來源和使用方向，嚴禁償債基金挪作他用，保證地方政府的償債能力。

8 將地方政府債務納入到全面預算管理體系

每年進行下一年度的債務預算時，分析近期的政府基礎設施建設項目的資金缺口和預估的財政狀況，并結合相應的融資計劃，由此最終確定地方政府的規模、債務分配情況。發布地方政府的財務報告，需要注意的是，地方政府的公共預算是收入支出預算與債務預算的結合，而不是將地方政府債務在預算中簡單的反映。

9 將地方政府債券的管理情況作為考核領導績效的重要內容

對地方政府債務實行問責制，對于違規和過度舉債的情況必須追究當事人責任，確保債務資金發揮其應有的效用。形成地方政府債務管理的問責機制，在制度上對地方官員的舉債權力、責任、義務形成明確的規定，對于不按規定舉債的相關責任人必須嚴肅處理，作出相應的行政或刑事處罰，降低地方債務風險。

通過以上途徑的探索，在社會各界的共同努力下，逐步提升對地方政府債務的管理水平。