地方政府債務可持續性研究

江俊龍　周旻　王太林

摘要：在我國，地方政府債務問題變得越來越敏感。地方政府能否履約，不僅影響到其本身，更關系到政府在民眾心中的形象。本文對地方政府債務的可持續性進行分析，并在此基礎上給出相應建議。

Abstract： In China， local government debt has become more and more sensitive. The settlement of obligation affects local government as well as whole government system. This paper gives specific suggestions based on the analyzing sustainability of local government debt.

關鍵詞：地方政府債務;可持續性;投資者關系管理

Key words： local government debt;sustainability;IRM

中圖分類號：F810.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）33-0069-02

0? 引言

近幾年，社會各界對地方政府債務的關注程度越來越密切，對地方政府債務可能導致的風險也做了多方面的探討，美國次貸危機及歐債危機的爆發表明，某個領域、某個地區的債務違約，有可能引發系統性風險，甚至引發金融危機及社會政治危機。對地方政府債務進行必要的監督與控制，從而降低其可能導致的風險已成為社會共識。

十九大報告提出：加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。政府工作報告也明確：政府要帶頭講誠信守契約，決不能“新官不理舊賬”。……深化財稅金融體制改革。深化中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，推進中央與地方收入劃分改革。規范地方政府舉債融資機制。

因而，維護地方政府債務安全、防范地方政府債務風險也成為亟待解決的問題。

1? 可持續性風險含義及影響因素

政府債務問題一直是經濟學界的爭論焦點，其中存在兩種截然對立的觀點：一是“可以舉債，舉債有益”。該派認為，因為政府收入與政府支出存在時間上的差異，所以政府可以通過舉債，合理安排資金，提高資金的使用效率和效果。二是“不可以舉債，舉債有害”。該派認為，政府作為管理者，不是創收主體，政府舉債最終會通過稅費等形式轉嫁給企業或居民，影響企業或居民的創收意愿，導致資源的低效配置和社會生產效率的降低。但是，隨著社會的發展，對舉債的認識不再處于極端的位置，合理利用債務資金已是共識。

在我國，地方政府是中央政府和基層群眾的橋梁。在履行其職能過程中，地方政府通過不同方式舉債籌集資金，用以改善區域基礎設施、提高教育醫療等公共事業投入，對區域經濟發展起了積極的促進作用。但由于制度等方面的原因，地方政府的舉債行為存在不規范和不透明等問題，地方政府債務規模增長過快且與地方經濟發展水平及財政收入水平不匹配的現象也不斷涌現，地方政府債務風險不斷增大。目前地方政府債務問題已經成為影響中國經濟長期穩定增長不可忽視的重要因素。

債務到期時，一是終止債權債務關系，主要包括以下幾種方式：①債務人按照約定履行還本付息義務;②舉新債還舊債;③債轉股;④債權人自愿放棄債權;⑤債務人破產，通過法院判決終止債權債務關系;⑥將債務轉給其他人。二是延續債權債務關系，主要是指債權人和債務人達成協議，對原有債務進行展期。

目前對地方政府債務的可持續性認識主要存在以下3種觀點。一是財政收支匹配觀點，該觀點認為地方政府債務的可持續性主要是指財政收入覆蓋財政支出的能力;二是籌資能力觀點，該觀點認為地方政府債務的可持續性主要是指地方政府的籌資能力;三是債權人對地方政府償債能力的認可程度觀點，該觀點認為地方政府債務的可持續性主要是指債權人對地方政府償債能力的認可程度。

雖然3種觀點存在差異，但它們實際上都是反映地方政府終止債權債務關系的能力。因此，地方政府債務可持續性可界定為地方政府終止債權債務關系的能力。即，地方政府債務可持續性又可具體分為終止或延續債權債務關系的能力。地方政府債務可持續性風險則表現為地方政府終止債權債務關系能力的削弱或喪失。目前來看，可持續性風險主要來自以下幾個因素。

①債務資金的低效使用。當債務資金的獲利能力低于其使用成本時，償還能力就是受到影響。債務資金主要用于生產性支出和非生產性支出。當債務資金用于非生產性支出時，由于債務資金使用本身沒有或很少產生直接收益，導致債務支出本身無法維持債務償還能力。此時，主要看債務資金使用所帶來的間接收益。當債務資金用于生產性支出時，所有者身份的缺位，會導致債務資金的低效率使用，難以在市場競爭中產生優勢，使得債務資金的獲利能力低于其使用成本。

②籌資能力受限。歷經多年的探討與實踐，對于地方政府的籌資主體身份界定問題取得較大的進展。從被排除在市場之外到有條件的市場準入資格，地方政府的籌資能力雖然得到改善，但依然受限。最新《預算法》中明確了地方政府的舉債主體資格，但在籌資資金的規模、方式、用途等方面都做了嚴格的規定。

③破產受限。地方政府破產不是稀罕事，過去幾十年，美國曾有兩百多個地方政府申請破產保護。目前在我國，無論是普通民眾還是地方管理者，都有著根深蒂固的觀念：地方政府是不可以破產的。我國出臺的《破產法》僅適用于企業。雖然相關部委曾在研究報告中提出允許地方政府破產的政策建議，但要真正落實，估計還有很長的路要走。

④轉移能力受限。當地方政府無力履行還本付息義務時，在原有中央與地方關系背景下，中央政府會承擔起相應的履約義務。但隨著政治體制和經濟體制改革的進一步深入，中央政府和地方政府之間的權利和義務界線越來越清晰：中央政府主要關注國家總體安全和跨區域的事務，而地方政府則承擔起本區域內的事務，誰決策誰擔責的思想下，地方政府向中央政府轉移債務的可能性已大大降低。

2? 改善可持續性的途徑

2.1 優化債務結構

雖然債務具有還本付息義務，但不同性質的債務還是存在顯著差異。根據資金用途特點，合理選擇債務資金來源與方式具有重要意義。

據2011國家審計公告顯示：債務資金既投向于能夠產生現金流、并有一定收益的項目，如交通運輸項目;也投向于無收益的項目，如保障性住房等。合理安排債務資金的來源，使其匹配債務資金的運用是提高地方政府債務可持續性的基礎。

大智慧數據庫顯示：2019年上半年：①信貸ABS優先A檔證券最高發行利率為5%，最低發行利率為2.97%，平均發行利率為3.64%，上半年累計上行36個基點;優先B檔證券最高發行利率為5.50%，最低發行利率為3.20%，平均發行利率為3.91%，上半年累計上行75個基點。②企業ABS優先A檔證券最高發行利率為9.80%，最低發行利率為2.94%，平均發行利率為4.72%，上半年累計下行55個基點;優先B檔證券最高發行利率為12%，最低發行利率為4%，平均發行利率為6.29%，上半年累計下行109個基點。③ABN優先A檔最高發行利率為7.8%，最低發行利率為3.3%，平均發行利率為4.97%，上半年累計上行4個基點;優先B檔最高發行利率為7%，最低發行利率為3.89%，平均發行利率為5.30%，上半年累計上行63個基點。

由上面信息可知，地方政府可以與債權人進行合理的溝通與談判，對債務資金的成本與方式進行合理安排。

2.2 健全投資項目后評價制度

在我國，地方政府一方面承擔著公共產品和服務的供給者，另一方面又進入特定的競爭領域進行商品和服務的供給。雙重角色使得地方政府投資項目與企業投資項目呈現顯著差異，它具有投資數額巨大、建設程序復雜、社會影響范圍廣建設周期長等較明顯的特點。

項目后評價，是指在項目竣工驗收并投入使用或運營一定時間后，運用規范、科學、系統的評價方法與指標，將項目建成后所達到的實際效果與項目的可行性研究報告、初步設計（含概算）文件及其審批文件的主要內容進行對比分析，找出差距及原因，總結經驗教訓、提出相應對策建議，并反饋到項目參與各方，形成良性項目決策機制。通過項目后評價，不斷提高投資決策水平和政府投資效益。

2.3 加強投資者關系管理

地方政府通過充分的自愿性信息披露，運用金融和市場營銷的方法加強與投資界（涵蓋現有的投資者和潛在投資者、經紀商以及媒體等中介群體）的溝通，促進投資界對地方政府的了解和認同，實現地方政府價值最大化的戰略管理行為。

3? 結論

目前來看，地方政府債務可持續性不存在問題。雖然從短期來看，可能存在個別地方由于現金流的短缺無法及時履約，但地方政府依舊有能力將債務展期。從中長期來看，隨著地方政府資產管理和經營能力的改善和提高，債務可持續性也會隨之顯著改善，但是需要加強對債務的有效監管，及時識別并排除其中存在的隱患。

參考文獻：

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