青島市PPP融資模式應用對策探析

倫旭峰　王志強

摘要：通過分析青島市PPP模式應用的現狀，挖掘PPP模式推廣過程中存在的問題，深入分析問題成因，借鑒國內外的先進經驗，為青島市從政府層面推進PPP模式的應用，提出具有一定現實意義的對策建議。

Abstract： By analyzing the current situation of the application of PPP mode in Qingdao， digging out the existing problems in the process of the promotion of PPP mode， deeply analyzing the causes of the problems， drawing on the advanced experience at home and abroad， this paper puts forward some practical countermeasures and suggestions for Qingdao to promote the application of PPP mode from the government level.

關鍵詞：PPP模式;公共產品;應對策略

Key words： PPP Model;public goods;coping strategies

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）33-0062-03

0? 引言

隨著城鎮的迅速發展，我國城鎮化率每年都在飛速增長。2018年，我國城鎮化率已達59.58%，2019年這一數字正在進一步增加。而青島作為沿海重要的中心城市，目前的城鎮化率更是高達73.67%。我國目前仍處于社會主義初級階段，基礎設施、養老、醫療、旅游業等具有社會公益性的項目覆蓋率不高、數量不夠。在這樣的背景之下，就需要青島市政府投入大量資金進行公共項目建設;同時，城鎮化率的增加同樣擴大了青島市民對于公共項目數量以及質量的需求。政府和社會資本都具有其特定的屬性，政府追求的是人民大眾的根本利益，致力于以低成本獲得高質量，而社會資本追求的則大部分是其自身利益，致力于項目可獲得的利潤。基于這一特點，使得社會資本缺少參與公共項目建設的積極性。由此可見，若以傳統方式進行公共項目建設，則其建設和運營的全過程資金大多都只能由政府來承擔。一方面，公共項目所需資金巨大，但是政府資金大多數都來自土地、稅收等財政收入，其資金來源有限。資金需求的巨大加上財政來源的有限，若一直按照傳統的融資方式建設公共項目，必定使得地方政府負債累累，加大財政的負擔。另一方面，如果政府將公共項目全權托付給社會資本，雖然能夠減輕政府財政負擔，但也可能會損害社會公眾的利益。通過權衡政府、私人、社會公眾三者的關系，可知PPP不僅可以減輕政府負債，加快公共項目的建設，提高公共項目的質量，也能實現企業追求利益的目標，是公共項目融資的一個不錯的選擇。

PPP是政府公共部門與社會資本參與公共項目建設的一種項目融資模式。PPP是指社會資本通過競爭的方式，利用自己在財務、技術創新、管理能力等方面的優勢獲得與政府合作的機會，雙方按照平等誠信自愿協商的原則訂立項目合同，政府按照社會資本提供的公共服務所產生的經濟、環境、社會評價等結果向社會資本支付對價的融資方式。

1? 青島市PPP融資模式發展現狀

1.1 山東省PPP項目發展狀況

2014年9月，國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，關閉了地方融資平臺為政府融資后門的同時，打開了PPP項目融資的前門，地方政府開始大規模推廣PPP，至今已有5年了。PPP適應了地方政府的需要，我國僅用二年多時間就成為全球規模最大的PPP市場，并在2017年10月份達到頂峰。山東作為我國東部沿海的經濟、文化、人口大省，一直是中國經濟最發達的省份之一，中國經濟實力最強的省份之一。經過近5年的發展，山東省PPP項目的多項指標均在全國領先。第一，2014年以來，山東省PPP項目的累計入庫數量遙遙領先。截止2019年6月30日，山東省累計入庫項目為764件，排名全國第一，與排名第二至第五的河南省、四川省、貴州省、廣東省合計占總項目數的33.4%。累計投資額為8282億元，排名全國第6。第二，2019年上半年凈增加落地數為49件，名列全國第9;上半年凈增加落地投資額為478億元，名列全國第10;截止2019年6月30日，累計落地項目數為500件，名列全國第1。第三，2019年上半年，凈增加開工項目數為89件，名列全國第5;凈增加開工項目投資額為1875億元，名列全國第2;截止2019年6月30日，開工項目數占落地項目比為75.7%，名列全國第3;開工項目于總投資額為4119億元，名列全國第2。2019年上半年全國范圍內PPP項目行業分布前五位是交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護、林業;截止2019年6月，全國范圍內行業分布前五位是交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護、旅游。經過近5年的發展，目前山東省的PPP項目涵蓋19個一級行業，從圖1可以看到，2019年上半年行業分布排名前三位的是市政工程、交通運輸與城鎮綜合開發，合計占全部項目的66.3%。

1.2 青島市PPP項目發展狀況

展望青島市城鎮化發展規劃的目標，至2020年常住人口將達到1100萬，城鎮化率達到75%。隨著農村人口將城市的不斷轉移，對城市的基礎設施、公共服務、人口就業等都提出了更高的要求，隨之而來的是更大規模的資金需求。隨著青島市城市建設步伐的不斷加快，僅靠財政支出根本無法解決基礎設施建設資金需求與資金供給的突出矛盾。青島市地鐵規劃中，到2020年線網全長約470.4km，由11條軌道交通線路組成。而遠景規劃中，青島市納入規劃建設的地鐵路線就達16條之多，總規模為807公里。這些項目僅靠政府根本無法全部順利實施，需引入社會資本才能完成。

從青島市PPP項目管理庫項目情況表看，從2014年9月至2019年6月底，青島市入庫項目共計80件，合計投資額為2255億元。從占比上看，入庫項目數量占山東省入庫總數量的10.47%，投資總額占山東省投資總額的27.23%，無論從入庫數量還是投資總額上看，在山東省PPP項目的占比都較大，投資總額甚至占比超過全省項目投資總額的1/4還多。從涵蓋的范圍來看，主要覆蓋市政工程、醫療衛生、教育、城鎮綜合開發、交通運輸、生態建設和環境保護等12個領域。其中，市政工程、醫療衛生、教育3個公共服務領域項目較多，分別為38件、7件、6件，投資額分別為1724億元、66億元、63億元。實施機構與社會資本方正式簽約項目48件，落地率（即簽約項目與管理庫項目比值）67.6%，略高于全省平均水平61.5%，高于全國平均水平54.2%。

截至2018年底，全市新入庫項目28件，投資額364億元。其中，儲備庫項目1件，投資額3億元;管理庫項目27件，投資額361億元。2018年我市申報項目全部通過財政部PPP中心審核，審核通過率100%。從青島市PPP項目退庫項目情況表看，截至2019年6月底，全市申請退庫項目13件，投資額71億元。其中，儲備庫項目10件，占比78.92%，投資額46億元，占比64.79%;管理庫項目3件，占比21.08，%投資額25億元，占比35.21%。退庫項目均于項目庫清理整改期間清退，儲備庫項目主要由于政策規劃等原因，實施機構已書面確認不再采用PPP模式退庫;管理庫項目主要由于項目投資額和核心邊界發生變化退庫。

2? 青島市PPP融資模式的發展特點

2.1 青島市PPP融資模式的發展優勢

2.1.1 管理庫項目數量大幅增加? 從2014年9月至2018年年底，青島市納入管理庫項目71件，占項目總數的88.75%，同比增加27.21%;投資額2195億元，占青島市項目投資額的97.34%，同比增加6.90%。分階段看，準備階段項目10件，投資額187億元;采購階段項目13件，投資額313億元;執行階段項目48件，投資額1694億元。

2.1.2 市政工程類項目繼續領先? 從2014年9月至2018年年底，青島市PPP項目已覆蓋市政工程、醫療衛生、教育、城鎮綜合開發、交通運輸、生態建設和環境保護等12個領域。其中，市政工程、醫療衛生、教育3個公共服務領域項目較多，分別為38件、7件、6件，投資額分別為1724億元、66億元、63億元。

2.1.3 項目實施有序推進? 從2014年9月至2018年年底，青島市48個項目進入落地執行階段，同比增加10件，項目落地率67.6%，已落地項目投資額1694億元，同比增加115億元。

2.2 青島市PPP融資模式應用中存在的問題

2.2.1 民營資本參與率較低? 從2014年9月至2018年年底，青島市48件已落地項目中主要社會資本方為國有或國有控股性質的項目19件，投資額1437億元;民營或民營控股性質的項目5件，投資額14億元;其他性質的項目24件，投資額243億元。青島市全市項目民營資本參與率（民營或民營控股作為主要社會資本方項目與落地項目的比值）10.4%，與山東省平均水平46.4%存在較大差距。

2.2.2 可行性缺口補助項目較多? 從2014年9月至2018年年底，管理庫項目中使用者付費項目2件，投資額7億元;可行性缺口補助項目55件，投資額2074億元;政府付費項目14件，投資額114億元。

2.2.3 項目區域發展不均衡? 從2014年9月至2018年年底，青島市西海岸新區、青島市本級、平度市管理庫項目數量列前三位，分別為23件，15件，12件，合計占全市管理庫項目總數的70.4%;青島市本級、西海岸新區、平度市管理庫項目投資額列前三位，分別為1504億元、198億元、132億元，合計占全市管理庫項目總投資額的83.6%。從落地項目數量看，西海岸新區、平度市、市本級落地項目數量列前三位，分別為15件、11件、10件;市本級、西海岸新區、平度市落地項目投資額列前三位，分別為1257億元、131億元、120億元。

3? 青島市PPP融資模式發展對策

3.1 嚴格履行PPP相關法律法規，加強項目規范管理

對于項目前期工作，夯實基礎。遵循國家有關法律法規，認真開展項目立項、土地管理、國有資產審批等前期工作程序。在采購環節，對于項目的實施方案和采購相關資料文件，加強審核;而對于來源單一的項目采購，嚴格按照政府采購的相關法律條例實施。對于項目簽約主體進行嚴格審核，杜絕在項目實施中出現違法違規現象。對于項目合同的內容，進行嚴格的審核，重點關注項目的風險分配。同時對于項目的實施中監管要嚴格進行，在項目開始后，要密切監督項目公司的設立，督促融資盡快到位，嚴格禁止以債務性資金抵補項目資本金。密切關注中長期財政規劃和年度預算安排的落實，強化項目績效考核，提升激勵約束效果，確保公共服務安全、穩定、高效供給。

3.2 加大政策保障力度，拓寬金融支持渠道

在保證青島市政府政策上支持的同時，讓政企合作支持基金的股權投資引導作用充分發揮出來，鼓勵各區設立PPP項目擔保基金，倡導引領金融機構加大對PPP項目的投、融資支持。在符合當前監管政策的前提下，鼓勵青島市各金融機構創新PPP金融服務。在能夠產生可預期現金流的前提下，鼓勵PPP項目通過債券發行和資產證券化等金融市場化方式進行融資。鼓勵各家保險公司的資金，靈活運用多種方式參與項目，依據市場化原則，開發適合PPP項目的保險產品。

3.3 依托“互聯網+PPP”，強化信息公開制度

認真落實《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財金[2017]1號）有關要求，在PPP項目的實施中，對于在立項、采購、實施與融資環節，都要及時進行信息的披露，保證政策信息透明。依托“互聯網+PPP”，營造良好的社會輿論氛圍。同時通過多種新聞媒介形式，面向社會進行多層次、立體化、多維度的信息宣講。在大數據與互聯網信息技術的背景下，與社會公眾保持信息暢通。讓社會各界進行關注與監督，在信息透明與充分市場化的前提下，促進市場環境持續優化，目的是通過信息公開，公眾監督來達到提高PPP項目實施質量，防范化解潛在風險的目的。

3.4 提升民間資本參與度，充分發揮項目合作效應

針對目前青島市PPP項目實施中，存在的民間資本參與度不高的情況，采取多種方式鼓勵民間資本參與到項目中。首先，繼續深化“放管服”改革，提升政府服務水平，凈化政商關系，打破政府的供給壟斷。其次，對于項目實施中各環節的監督力度加大，消弭對民間資本的差別條件，減少對民間參與的制約，拓寬民間資本參與各項投資項目的領域。再次，為民間資本參與到投資項目中，提供必要的支持與政策引導，提升民間資本參與的成功比率。

3.5 設立優勢發展區域，形成全市聯動效應

據2019年6月底公布的統計數據來看，青島市PPP項目管理庫項目數量的區域排名前三位分別是青島市西海岸新區、青島市本級、平度市，從項目數量占比來看，合計占全市管理庫項目總數的70.4%;從投資額占比來看，合計占全市管理庫項目總投資額的83.6%，存在著明顯的區域發展不平衡。因此，青島市應對于具有優勢發展的區域，例如青島市西海岸新區，形成標桿效應，對于已經開展的PPP項目成功經驗進行梳理，總結經驗，形成標桿典型，發揮帶動效應。在充分利用國家政策的基礎上，形成全市PPP項目推廣應用的聯動效應。

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