宅基地制度改革對鄉村旅游發展的影響研究

石建輝

摘要：隨著鄉村振興戰略的實施，鄉村旅游發展迎來了新的機遇，宅基地制度改革作為鄉村振興的一部分，為鄉村旅游業的發展創造了良好條件。本文將闡述鄉村旅游的作用、分析鄉村振興戰略實施前鄉村旅游發展存在的限制條件，并探索宅基地制度改革下的對策。

Abstract： With the implementation of rural revitalization strategy， rural tourism development has ushered in new opportunities. As a part of rural revitalization， homestead system reform has created good conditions for the development of rural tourism. This paper will expound the role of rural tourism， analyze the restrictions on rural tourism development before the implementation of rural revitalization strategy， and explore the countermeasures under the homestead system reform.

關鍵詞：鄉村振興;鄉村旅游;宅基地制度改革

Key words： rural revitalization;rural tourism;reform of homestead system

中圖分類號：F327;F592.7? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）33-0015-02

1? 問題的提出

2018年中央一號文件提出要深化農村土地制度改革，明確指出 “完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館”[1]。雖然目前鄉村旅游已經成為國內旅游投資的最熱門的領域之一，但其發展仍有不少限制因素，宅基地制度改革作為鄉村振興的組成部分，宅基地“三權分置”的探索對于發展鄉村旅游十分有利，研究鄉村旅游發展中存在的困境及宅基地“三權分置”下的對策，希望能夠為鄉村旅游產業的發展發揮作用，由于鄉村旅游受多種因素影響，在此只分析宅基地制度改革的相關因素。

2? 我國鄉村旅游的發展

鄉村旅游是指以農業為基礎，以旅游為目的，以服務為手段，以城市居民為目標，第一產業和第三產業相結合的新型產業[2]。我國鄉村旅游開始于二十世紀八九十年代，經歷了三個階段的發展。二十世紀末為萌芽階段，以農業采摘、農業觀光為主，分布主要在東南沿海經濟發達地區;1990年后為發展階段，休閑觀光農業的發展蔓延至各大城市和經濟發達地區;進入2000年后，為快速發展和規范化階段，鄉村旅游的發展模式多樣化，并且進行規范化的經營[3]。2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出“實施休閑農業和鄉村旅游精品工程”[1]，標志著我國鄉村旅游產業發展已經進入新的階段，并且成為鄉村振興的重要舉措，推動鄉村振興戰略的實施。

3? 限制鄉村旅游發展的主要原因

3.1 農村建設用地固化

農村宅基地具有社會保障和經濟財產雙重功能[4]。一方面，農村宅基地滿足了農村居民最基本的住房需求，作為維持生存的底線，承載了農村居民生產、生活、養老等保障功能;另一方面，宅基地的保障功能和維護社會穩定的能力體現了其社會公共價值[5]，依托于宅基地的住房凝結了農村居民幾十年的勞動，同樣具有價值，在落實市場對資源配置起決定作用背景下，宅基地的財產功能逐漸凸顯。農村宅基地在“三權分置”提出之前，為充分實現其保障功能，宅基地的流轉僅限于集體內部，大量宅基地屬于閑置狀態不能發揮其價值為農民帶來收益，人為刻意的抑制宅基地向集體外流轉，導致農村建設用地固化，在發展鄉村旅游時只能由當地居民小規模經營，集體外投資者難以以合法的方式獲得農村建設用地，進而擴大鄉村旅游規模，獲得規模效益，鄉村旅游呈現出小、弱、散、多的特點。

3.2 資金投入嚴重不足

鄉村旅游從開始對旅游資源的設計開發、基礎設施建設，到市場的拓展宣傳、員工的培訓，以及到后期的維護管理，資金的作用貫穿始終，資金投入不足，直接影響了鄉村旅游的發展。然而，農村吸引投資的能力差，多數鄉政府、村委會負擔不起龐大的資金支出，農村居民更是幾乎不可能承擔起旅游資源開發的費用。在資金不足的情況下，發展鄉村旅游只能以小規模家庭經營，形式通常只是農家樂、采摘園，創新不足，模式單一。同時由于缺乏資金進行整體規劃布局和市場宣傳，導致這種模式下的鄉村旅游季節性明顯，采摘瓜果時節人流量大，其他時間人少甚至無人，難以維持穩定客源。

3.3 缺乏專業的旅游管理人才

發展鄉村旅游人才需要高素質、高水平的地方旅游行政人員、鄉村旅游經理人、鄉村旅游經營者和服務者。第一種人不多，第二種人奇缺，第三種人從業人數多但文化素質低。鄉村旅游作為鄉村振興的重要舉措，雖然近幾年發展迅速，但缺乏專業管理人員的困境始終沒能解決，旅游管理專業每年都有大量畢業生但大多不愿從事旅游相關行業工作，從事旅游行業工作的許多畢業生對于到鄉村工作又存在偏見，同時受我國戶籍制度和宅基地制度的影響，加大了下鄉從業的難度。目前，鄉村旅游從業者大部分由當地村民組成，學歷普遍較低，大多未接受過管理和服務相關專業知識的培訓且創新水平有限，導致在工作中，缺乏先進高效的管理制度，服務水平跟不上，缺乏持續發展眼光，忽略生態效益，提供的產品同質化嚴重。

4? 宅基地制度改革下鄉村旅游的發展策略

4.1 放活宅基地使用權，解決鄉村旅游建設用地問題

宅基地“三權分置”的重要突破口是放活使用權。放活使用權的內容包括宅基地的租賃、入股和流轉，對于閑置宅基地的有償退讓，宅基地的“入市”等。放活使用權為解決鄉村旅游發展中存在的建設用地短缺現象提供了多種解決途徑，其一，投資者可以通過租賃方式獲得建設用地，并以契約方式對于集體、村民以及企業的利益分配問題加以完善。其二，外來投資者也可以通過合建或者村民以宅基地入股的方式獲取用地，即村民出宅基地，投資者出錢，利益共享。其三，投資者可以通過在市場交易中獲得建設用地。總之，放活宅基地使用權為鄉村旅游業建設用地的獲取提供了多種途徑，外來資本可以通過獲得足夠的建設用地而迅速擴大產業規模，既充分利用了鄉村閑置宅基地，也可獲得規模擴大帶來的規模效益，帶動當地經濟發展。需要明確的是，放活宅基地使用權是在保障資格權基礎上的放活，否則，面對城市資本的強大沖擊力，利益受損的只能是農村和農民[6]。

4.2 拓寬引進資金渠道，落實宅基地確權

鄉村旅游的發展離不開資金的支持，但僅僅依靠當地政府的投入是不夠的。《中共中央國務院關于實施鄉村振新戰略的意見》要求：要健全投入保障機制，創新投融資機制，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強、總量持續增加[1]。政策支持為鄉村旅游的招商引資創造了有利條件，引導旅游投資者向農村的傾斜。同時，宅基地“三權分置”也為鄉村旅游發展提供了資金來源，資格權的提出，保障了農村居民獲得宅基地的權利，而放活使用權則可以實現宅基地由資產向資本的轉化，而實現這種資產向資本轉化的前提和基礎，是宅基地的確權[7]，確權登記，使產權進一步明晰，為宅基地轉讓、抵押等清掃了障礙，對于鄉村旅游從業者，可以通過抵押宅基地的方式，可以快速獲得資金，擴大生產規模。在當地政府、外來企業和本地居民三方資金的支持下，無論是鄉村旅游的產業規模還是產業質量都能得到保證。

4.3 引進旅游管理專業人才，培訓當地從業者

人才是鄉村旅游發展的重要驅動力，但與城市相比，鄉村由于待遇和發展機會等條件的不足，對于人才的吸引力遠遠不及城市，要想引進和留住人才，需要營造適合發展的環境和與其價值相應的待遇。宅基地制度改革對招攬人才的作用相對較小，以間接的方式。在解決建設用地和資金問題后，一方面，通過提供合適的居住環境和薪資待遇招納人才。另一方面，隨著產業發展規模的壯大，旅游管理者的發展空間不斷變大，加之基礎設施不斷完善，人才引進政策不斷開放，鄉村對人才的吸引力將逐漸增大。此外，不僅要“輸血”，還應積極“造血”，對于當地從業者的培訓也同樣重要，當地人對于本地風俗人情更了解，且勞動力充足，培訓出一批高素質的當地旅游相關從業者，對于促進本地旅游業的發展和解決就業問題十分重要。

5? 結語

我國鄉村旅游業發展的局限因素主要體現在三個方面：用地、資金、人才。宅基地制度改革的探索，前提和基礎在于農村宅基地集體所有，關鍵突破口是放活宅基地使用權。放活宅基地使用權盤活了農村閑置宅基地，同時保證了宅基地抵押、轉讓及有償退讓的財產權利，為解決鄉村旅游產業發展所需的用地和資金提供了新的思路，為鄉村旅游產業的發展壯大創造了條件，為人才的引進營造了開放的環境。

參考文獻：

[1]中共中央.國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[J].中國合作經濟，2018（02）：18-27.

[2]郭煥成.中國鄉村旅游發展綜述[J].地理科學進展，2010，29（12）：1597-1605.

[3]郭煥成.我國休閑農業發展的意義、態勢與前景[J].中國農業資源與區劃，2010（1）：39-42.

[4]林超.農村宅基地制度改革研究改革——基于宅基地功能演變分析的視角[J].經濟體制改革，2013（5）：69-72.

[5]桂華.制度變遷中宅基地財產權興起—對當前若干制度創新的評析[J].社會科學，2015（10）.

[6]朱啟臻.宅基地“三權分置”的關鍵是使用權適度放活[J].農村工作通訊，2018（3）：57.

[7]周其仁.確權是土地流轉的前提與基礎[J].農村工作通訊，2009（14）：40.