推進教師編制政策改革釋放教育人力資源活力

葉存洪

近年來，各地在優化教師配備標準、增加教師編制總量等方面做了一些積極的探索，收到了良好的效果。比如，推行周轉編制制度，解決急需崗位編制短缺問題;建立教師退出機制，將騰出的編制用于補充新鮮血液。但從總體上講，編制政策仍是制約教師隊伍建設，進而影響教育事業發展的重要因素。

一、教師嚴重缺編拷問現行的編制政策

1.普遍缺編導致代課教師大量存在

我們認為，教育系統編制“只減不增”的政策規定是靜態地看問題，無異于刻舟求劍，不是科學發展應有的態度。這一政策規定帶來的突出問題就是大量出現代課教師。據江蘇省教育廳披露的信息，江蘇不在編的中小學代課教師有10多萬人;廣東省截至2017年底臨聘中小學教師4.45萬人。尤其是幼兒園，缺編更為嚴重，很多鄉（鎮）中心幼兒園僅1個公辦教師編，而且是占用中心小學的編制。

編外教師大量存在容易帶來以下問題：第一，穩定性極差，教師“說走就走”，給學校管理和發展帶來極大的隱患，教學質量難以得到保證;第二，待遇偏低，同工不同酬勢必影響教師心理，這又極有可能“傳導”到孩子;第三，編外教師人事身份難以清晰界定，極有可能引發合約糾紛;第四，代課教師工資實際上是由學校自行解決，而這會使得標準本身就不高的辦學經費更為捉襟見肘。

2.使得音體美課程難以開齊開足

2018年5月，我們就義務教育階段學校的音樂、美術課教學情況在6個省的區、縣展開調研，調研結果令人擔憂。調查發現，不少小學只開設了語文、數學和思品三門課程。一些校長肯定地告訴我們：“老師不夠，我肯定要先保主課，讓音樂、美術老師教語文、數學。”連音體美課程都開不齊，何談“發展素質教育，促進學生全面發展”？

二、創新教師編制管理

1.總量適配，動態調整

教育事業在發展，學齡人口在增加，教師編制應以滿足需求為原則，在有合格教師來源的情況下“有編不補”（如“缺四補一”等規定）是對教育的不負責任。按照《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》規定，要“向教師隊伍傾斜，采取多種形式增加教師總量，優先保障教育發展需要”。“動態調整”要求編制部門會同財政、教育行政部門根據經濟社會發展新情況和教育發展新需要，依據生源變化定期核定本區域教職工編制總量，原則上每兩年應對各縣區中小學教職工編制總量進行一次動態調整。比如，當前就應考慮高中課程改革的現實情況，對編制作出靈活的安排。國務院辦公廳在《關于新時代推進普通高中育人方式改革的指導意見》（國辦發[2019]29號）中也明確要求，“各地要進一步加大編制統籌調配力度，于2020年底前完成普通高中教職工編制核定，適應選課走班教學需要”。

2.嚴控“在編不在崗”情況發生

相關部門要清理各種形式的擠占、挪用、截留中小學教師編制的現象。各級黨政機關一般都喜歡向學校“借”人，教育行政部門向學校“借”人更是“順理成章”，甚至有的教育行政機關半數以上人員都是向學校借來的，此種情況當有所遏制。學校非教學崗位人員的招聘應逐步通過政府購買服務渠道解決，以騰退編制，使編制向教學崗位傾斜。

3.加大編制統籌配置和跨系統調整力度

推動各地加大編制統籌和跨行業、跨部門、跨區域調整的力度。目前來看，“跨區域調整”有一定困難，因為對于教師編制，各地普遍“喊渴”。我們認為，應加大跨系統調劑力度，這既是體現教育特殊地位的表現，也凸顯了地方黨委政府對教育的真正重視。比如，抓住事業單位分類改革的重要機遇，剝離事業單位中的生產經營職能，轉企改制，爭取其編制向教育流轉。2019年7月開始，天津經濟技術開發區1000多個行政事業編制全部取消，實行員額制，原來的國家干部變成法定機構合同制工作人員。這些騰退出來的編制就可以流轉到教育系統。

4.聘用退休教師緩解燃眉之急

美國中小學教師實行彈性退休制度，有利于讓退休成為個人的選擇，讓無力或無意繼續教學的人提前退休，讓熱愛并能勝任教學的人延遲退休，以提高社保基金的使用效率及教育質量，這些做法對當前我國解決教師短缺的問題有一定啟示。雖然國家“延退”政策還未明朗，但目前情況下可以考慮留用或聘用退休未滿5年、教育教學經驗豐富、具有中高級職稱、身體健康、自己有意向繼續擔任教師者。財政安排資金給予一定補貼，以緩解教師嚴重短缺的壓力。

5.探索中小學教職工編制單列管理

中小學教師編制與其他行政事業編制需求存在差異，應區別對待、分類管理，從實際情況出發，改革中小學現行編制管理辦法，試點實行中小學教職工編制單列。

6.逐步從編制管理轉變為預算管理

教師的增量不一定全部要在編制內解決，可將教育人力資源管理方式從編制管理轉變為預算管理，根據各地區學生數量，以經費預算來控制基礎教育教師隊伍規模。這樣做還有一個好處：讓學校真正招到想要的人，還可以讓不合格的教師自然地走出教育行業。這會使師資隊伍保持活力，給學校更多的用人自主權。而且，養老實現社會化之后，教師流動的自主性更大，也為這一政策的落實提供了可行性。

四川大學附屬中學西區學校是一所新建校，該校實行經費動態包干、學校自主分配的管理模式。財政部門按生均經費和學生規模，把經費全額撥款給學校，如何分配，如何招老師，由學校自行決定。區教育局負責審核招聘程序，學校自主招收教師。目前這所學校有70多名老師，除了6位有編制外，其他全是沒有編制的老師。該區教育局負責人介紹，武侯區正在推廣自主聘用人員和帶編人員全部實行統一的工資待遇和社會保障標準，教師隊伍建設從“管編制”轉向“管保障”“管使用”。

相關部門要嚴把非在編教師入口關，嚴格按照教師招聘標準和程序進行招聘。兩種身份的教師在職稱評聘、工資待遇、選拔使用等一切方面應享有完全同等的待遇。這樣，方能引導人們逐步模糊有編無編的“界限”，形成有編無編都一樣的思想認識，為創新工作思路營造良好的輿論環境和心理環境。◆（作者單位：南昌師范學院江西教育評估院）