河南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題研究

文/孟華妮，商丘工學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院

“十三五”期間，在國家提出深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的宏觀背景下，河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)加速推進(jìn)。在經(jīng)濟形勢下行壓力加大的情況下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅關(guān)系到河南城鎮(zhèn)化建設(shè)的水平和質(zhì)量，而且對河南經(jīng)濟發(fā)展有著重要意義。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資是為基礎(chǔ)設(shè)施提供資金支持的重要環(huán)節(jié)，提升河南城鎮(zhèn)化水平，改善河南城鎮(zhèn)化質(zhì)量，需要打破現(xiàn)有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的局限，解決城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資過程中存在的問題。

1 河南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀

河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)過“十二五”期間的持續(xù)推進(jìn)，常駐人口城鎮(zhèn)化率由2010年的38.82%提高到2015年的46.85%，提高了8.03個百分點。但城市的綜合承載能力不強、城市的帶動力低，仍然是河南城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的主要問題。因此，推進(jìn)河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，任重道遠(yuǎn)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資領(lǐng)域存在巨大的資金需求。

1.1 河南城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求

目前，河南省城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于全國平均水平，而且河南省內(nèi)各地市之間城鎮(zhèn)化進(jìn)程參差不齊。河南省人均城市道路面積、人均綠地面積、城市燃?xì)馄占奥省⒊鞘杏盟占奥实确矫婢幱谳^低水平，因此，河南省基礎(chǔ)設(shè)施還存在較大供需缺口。河南省“十三五”規(guī)劃綱要中提出從綜合交通系統(tǒng)、能源支持系統(tǒng)和水利支持系統(tǒng)三個方面建設(shè)河南現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。2017年河南省基礎(chǔ)設(shè)施投資總額為8831.39億元，較2016年增長30.4%，占固定資產(chǎn)投資的比重20.1%。其中民間投資34276.03億元，增長9.1%，占固定資產(chǎn)投資的比重78.1%。河南作為中部大省，要發(fā)揮交通運輸方面的優(yōu)勢，因此，河南省基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)方面，70%以上的資金投入到道路、橋梁和軌道交通項目。這是河南省建設(shè)現(xiàn)代綜合交通樞紐目標(biāo)的要求，也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實需求，也意味著河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在巨大的資金需求。

1.2 河南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

2008至2017年，河南省基礎(chǔ)設(shè)施投資總額逐年增加，投資規(guī)模不斷擴大。河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式由傳統(tǒng)的財政預(yù)算為主，向包括國家預(yù)算資金、國內(nèi)貸款、外資、自籌和其他資金在內(nèi)的多元化融資方式轉(zhuǎn)變，其中國家預(yù)算資金包括一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、政府債券、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社保基金預(yù)算。在河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中國家預(yù)算資金、國內(nèi)貸款和自籌資金占基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的絕大部分，以2016年為例，自籌資金占社會固定資產(chǎn)投資的77.97%，國內(nèi)貸款占10.1%，國家預(yù)算資金占3.2%，其他資金（包括社會集資、個人資金、無償捐贈的資金及其他單位撥入的資金等）占8.5%。由此可見，河南省基礎(chǔ)設(shè)施投資的主體主要是政府、銀行和民間資本。

2 河南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在的問題

2.1 投資主體單一

受計劃經(jīng)濟以來形成傳統(tǒng)投融資體制機制的影響，公共物品和公共服務(wù)的提供主要由政府主導(dǎo)來完成，許多基礎(chǔ)服務(wù)行業(yè)由于長期的政府壟斷，已經(jīng)形成利益集團。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，河南省乃至全國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來源依然是政府，投資主體單一。雖然近年來，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，社會資本和外資有不同程度的參與，但是由于傳統(tǒng)觀念的巨大慣性，以及一直以來基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域形成的壁壘，使得社會資本和外資在該領(lǐng)域影響有限。投資主體單一，這是影響城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資規(guī)模，以及河南省經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。

2.2 融資方式滯后

以政府為主導(dǎo)的融資方式主要有財政收入、土地出讓金、地方政府債券幾種。分稅制改革之后，隨著中央收回大部分征稅權(quán)利，以稅收為主要收入來源的地方政府財政收入減少。另外，隨著近幾年經(jīng)濟下行壓力加大，河南省GDP增速不平穩(wěn)，最低的2015年，河南省GDP增速5.91%，2017年，增速達(dá)到11.16%，為近五年最高。而政府財政收入與GDP是直接相關(guān)的，河南省GDP增速的不平穩(wěn)又加劇了財政收入的不穩(wěn)定。一直以來，土地財政為地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)融入大量資金，但是由于土地的稀缺性，面對河南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大需求，土地出財政必將難以為繼。由于我國《預(yù)算法》規(guī)定，禁止各級地方政府發(fā)行債券，因此，作為發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源的政府債券，在河南的市政工程投資中占比為零。另外，各級地方政府融資平臺缺乏有效監(jiān)管，運營不規(guī)范，透明度低，在河南省基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面發(fā)揮作用有限。

2.3 河南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制不健全

在投融資制度方面，河南省對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的體制以及資金來源、使用、經(jīng)營以及收益分配等都缺乏明確的規(guī)定，對于所有者、經(jīng)營管理者以及投資者的權(quán)利義務(wù)也沒有進(jìn)行清晰的界定，同時缺乏外部有效的監(jiān)督。社會資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性降低，資金運作管理模式低效率，阻礙了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式的多元化發(fā)展。而城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目往往涉及資金量較大、程序復(fù)雜，因此，極易產(chǎn)生違規(guī)、腐敗現(xiàn)象。

3 河南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的對策建議

在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域，城鎮(zhèn)化水平較高的國家或地區(qū)積累了豐富的經(jīng)驗。國內(nèi)，整合全市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推行特許經(jīng)營的北京模式；以政府為主導(dǎo)，不同的政府主管部門分別成立行業(yè)型投資公司的上海模式；搭建政府投融資平臺，吸引社會資本參與的重慶模式。國外，依托發(fā)達(dá)的證券市場和數(shù)量眾多的機構(gòu)投資者，以及完善的法律體系，以市場為主導(dǎo)的美國模式；私人部門通過投入資金，進(jìn)行工程設(shè)計、項目建設(shè)和經(jīng)營維護(hù)，參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府負(fù)責(zé)整個過程監(jiān)管的英國模式。河南省可借鑒城鎮(zhèn)化水平較高的國家或地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗和融資模式，結(jié)合自身城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟現(xiàn)狀，因地制宜，探索適合河南的投融資模式。

3.1 探索多元化投資模式

英美等國家通過發(fā)達(dá)的金融市場為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供廣泛的融資選擇，河南省可以通過構(gòu)建完善的資本市場，為河南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供更多的投融資工具，探索新型的、多元化的投資模式。在市場準(zhǔn)入方面給民營資本、外資更多的支持，改變當(dāng)下該領(lǐng)域由政府壟斷的現(xiàn)有格局，使河南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體向地方政府、國有企業(yè)、外資企業(yè)到民營企業(yè)等多種企業(yè)的多元化轉(zhuǎn)變，為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)奠定基礎(chǔ)。明晰政府職責(zé)，在政策法規(guī)制定方面和非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用；而對于經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府應(yīng)逐步放開限制，發(fā)揮市場機制的作用。

3.2 創(chuàng)新融資方式

創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資理念，推廣BOT、TOT、PPP融資模式，改變以往在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以政府為主導(dǎo)或者政府全權(quán)負(fù)責(zé)的觀念。改變土地財政的現(xiàn)狀，減輕政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步完善資本市場，積極推進(jìn)金融創(chuàng)新，創(chuàng)造新型融資工具。放寬準(zhǔn)入機制，吸引社會資本投入到城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，而非傳統(tǒng)的政府“借”社會資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時借助企業(yè)的專業(yè)技術(shù)和管理優(yōu)勢，真正把社會資本放到與政府部門同等重要的地位。促進(jìn)河南省整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資市場的優(yōu)勝劣汰，打破河南省經(jīng)濟中國有企業(yè)長期處于壟斷地位的局面，提高市場經(jīng)濟運行效率。

3.3 完善政策法規(guī)

推進(jìn)河南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的法律制度建設(shè)。河南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求量大，資本市場不成熟，社會資本在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的運作面臨許多現(xiàn)實問題，制定相關(guān)法律法規(guī)對社會資本進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)、監(jiān)管，如，完善經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的收費標(biāo)準(zhǔn)和收費期限的細(xì)則；針對PPP、BOT、TOT等新型融資模式，制定標(biāo)準(zhǔn)化的合同范本；完善稅收制度等。提高法律法規(guī)的執(zhí)行力度，對于增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，保障基礎(chǔ)設(shè)施的公益性，推動河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有積極意義。