國家新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設實施路徑研究
——基于浙江省金華市婺城區(qū)湯溪鎮(zhèn)的實踐

文/王紹華 黃梓楨 寧晶，浙江省中共金華市委黨校

2016年11月湯溪鎮(zhèn)被列入國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點鎮(zhèn)以來，湯溪鎮(zhèn)以“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局為統(tǒng)領，牢固樹立創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，全面落實《浙江省金華市湯溪鎮(zhèn)（產城融合）新型城鎮(zhèn)化試點方案》，加強對上溝通銜接，突出供給側發(fā)力，明確目標任務，落實責任分工，努力深化區(qū)域產業(yè)協同融合發(fā)展和城鎮(zhèn)公共服務功能共建共享，建成一二三產融合、山水田城相嵌、服務優(yōu)質均衡、集聚輻射市際邊界地區(qū)的宜居宜業(yè)宜游特色小城市。一年多來國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作扎實推進。

1 湯溪鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設現狀分析

湯溪鎮(zhèn)是第三批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、是金義都市區(qū)主軸線西部橋頭堡、是金華市首批五個省級中心鎮(zhèn)之一、是金華西部的重要糧倉和旅游開發(fā)的重點區(qū)域，歷來是金華市西部地區(qū)的經濟、教育、醫(yī)療和文化中心。金華市區(qū)發(fā)展十大區(qū)塊之一的工業(yè)平臺，目前已引進康恩貝、尖峰、迪耳等12家企業(yè)，總投資超50億元。小城市建設穩(wěn)步推進，鎮(zhèn)村面貌明顯改善。建成12個精品村、17個秀美村、71個潔美村，創(chuàng)建4個美麗宜居示范村、3個優(yōu)秀歷史文化村落和40個區(qū)級以上綠化示范村。九峰山、九峰溫泉、九峰牧場、寺平古村、鴿塢塔畬族風情等旅游資源，串珠成鏈；登“九峰山、逛城隍廟、游古村落、品湯溪菜、觀現代農業(yè)園”成為湯溪新的經濟增長點。

2 湯溪鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設存在的問題與困難

2.1 規(guī)劃設計統(tǒng)籌難

從試點層面來看，湯溪鎮(zhèn)與其它試點地區(qū)一樣呈現出極高的熱情，也制定了相應的試點實施方案（計劃）。但方案（計劃）“走一步算一步”，沒有形成整體的發(fā)展觀，特別是缺乏深入研究和長久規(guī)劃。而且由于新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設涉及領域和內容太多，發(fā)展和改革的內容相互重疊，在操作層面難以把握，對推進新型城鎮(zhèn)化綜合試點辦法不多。一些基層工作人員感嘆“老虎吃天，無從下口”，未來難以形成較多的可復制、可推廣的經驗。

2.2 上級政府及有關部門重視度不夠

在調研中我們發(fā)現市本級既沒有成立推進新型城鎮(zhèn)化綜合試點的專門機構，也沒有出臺針對湯溪新型城鎮(zhèn)化綜合試點的具體支持政策，象湯溪新型城鎮(zhèn)化試點工作實施方案涉及到的湯溪行政管理體制、財政體制、投融資體制、城市治理體系、農業(yè)轉移人口市民化推進機制、農村產權制度等多方面改革，任務重、涉及面廣，對于此類問題只有市委市政府才能協調解決。另，作為試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)湯溪鎮(zhèn)也存在嚴重的“等靠要”思想，寄希望于國家發(fā)改委、省市及開發(fā)區(qū)政府給予特殊政策支持，缺少推進試點的工作主動性。比如，

2.3 重點不突出，未體現出地方特色和改革思維

湯溪鎮(zhèn)部分干部對新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設的目的、任務認識不夠清晰，甚至將日常工作與新型城鎮(zhèn)化試點混為一談，新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設并未體現出先行先試的精神，也未體現出地方特色和改革思維，對發(fā)揮市場作用方面的探索還停留在紙面。很多時候，當上級工作任務下達的過于頻繁，或者是工作量過于繁重時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能將有限的精力放到上級任務指標的執(zhí)行上。縱使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導大會小會都會提到新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設，但是卻缺少充足的時間和精力去實施。

2.4 城鎮(zhèn)建設用地和人才資金引進等瓶頸制約依然突出

每年新增建設用地計劃指標有限，難以滿足新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設剛性用地需求，嚴重影響了重點項目的建設進度。用地難是調研走訪中聽到最多的問題。比如，農村建設用地指標缺乏。調研中發(fā)現，因新增建設用地和農轉用指標有限，造成了發(fā)展現代農業(yè)需要的配套設施用地指標欠缺。再比如，農戶對土地流轉集聚積極性欠缺。農地的零散小規(guī)模經營與發(fā)展現代農業(yè)需要規(guī)模化用地矛盾突出，造成一些現代農業(yè)項目因無法集聚土地而擱淺。新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設，人才為要；建設“小城市”，資金為急。長期存在的城鄉(xiāng)二元結構，使得湯溪鎮(zhèn)與城市相比底子差、基礎弱，光靠自身力量，顯然無法完成新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設，必須引進大量的社會資本和專業(yè)的技術人才。然而，與城市相比偏遠的區(qū)位條件、落后的配套設施，再加上各地近期火熱的引才大戰(zhàn)，給新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設招資引資、招才引智工作帶來了更大的困難。湯溪許多獨具特色的優(yōu)質資源，因缺乏外來資本的投入、專業(yè)人才的入駐，一直處在深山無人識，資源無法轉變成資本。另外，一些金融機構雖有一些扶持新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設的資金政策，但因為固有的風險防控機制，無法到達真正需要的新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設中，一定程度上造成了資金引進難。

3 湯溪鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設對策建議

3.1 優(yōu)化“小城市”規(guī)劃布局

科學合理的規(guī)劃是小城市建設的火車頭，對小城市發(fā)展具有引領和指導作用。小城市建設必須結合自身發(fā)展實際，科學合理的布局，才能夠高效發(fā)揮其內在多項職能。2016年，湯溪鎮(zhèn)被確定為國家新型城鎮(zhèn)化試點鎮(zhèn)，政策上的相對傾斜給小城市建設帶來很大的機遇。湯溪鎮(zhèn)要以此為契機，科學規(guī)劃“小城市”空間布局，打造具有鮮明特點的小城市品牌。一是立意要高。要把湯溪新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設放在金義都市區(qū)建設、浙中“三條廊道”建設及金華開發(fā)區(qū)建設的大格局中統(tǒng)籌規(guī)劃布局。二是要立足實際。詳細了解全鎮(zhèn)的地理位置優(yōu)勢、資源優(yōu)勢等，在此基礎上制定統(tǒng)攬全局的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略。

同時，城鎮(zhèn)規(guī)劃中要重視公民的參與。公民本身是黨委政府服務的對象，對當地小城鎮(zhèn)建設的規(guī)劃決策擁有知情權和建議權。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編訂后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該通過各個渠道廣泛傳播城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的構想，動員社會各界為城鎮(zhèn)規(guī)劃建言獻策，提供意見建議，讓老百姓以主人翁的姿態(tài)親自參與和支持自己所居住城鎮(zhèn)的未來的規(guī)劃建設。

3.2 加強銜接積極爭取各方面的支持

推動新型城鎮(zhèn)化綜合試點，離不開相關配套政策的支持，湯溪鎮(zhèn)是金華地區(qū)唯一的國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點鎮(zhèn)，市本級以及開發(fā)區(qū)應加大對湯溪的政策支持力度，建議市委市政府主動對接國家及省發(fā)改委，爭取上級部門對湯溪試點工作的政策支持；市委市政府及開發(fā)區(qū)管委會盡快出臺相關配套政策，建立政策支持“直通車”制度和政策落地“綠色通道”，督促相關政策在湯溪落地。比如，謀劃包裝項目申報新型城鎮(zhèn)化專項建設基金、積極爭取省市政府專項安排用地指標用于基礎設施建設等等。湯溪鎮(zhèn)也要借助試點開展的有利契機，緊緊抓住國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的有利政策和機遇，根據城市規(guī)劃和新型城鎮(zhèn)化相關規(guī)劃，編制項目規(guī)劃，加強項目儲備，積極與相關部門溝通和銜接，及時了解政策動向，爭取國、省、市在項目和資金上的支持。

3.3 健全完善試點工作推進機制

一是強化組織領導。成立金華市本級層面的指導小組和金華開發(fā)區(qū)領導小組，加強對湯溪試點工作的組織領導和統(tǒng)籌協調，最好能將將湯溪試點工作列入金華市本級全面深化改革年度重點項目。湯溪鎮(zhèn)也建立了相應的工作機構，具體負責試點工作的組織實施和協調運轉，及時協調試點工作中遇到的各種問題，形成了統(tǒng)一領導、上下聯動、齊抓共促的工作機制。二是落實工作責任。開發(fā)區(qū)及湯溪鎮(zhèn)要對規(guī)劃的試點工作任務進行分解，建立具體工作班子，并明確試點工作任務的重點，要以試點工作任務的重點作為試點工作主要突破口。三是強化引導，切實增強新型城鎮(zhèn)化工作合力。強化大局觀念，增強服務意識，各負其責，齊抓共管，形成合力。加強領導干部專業(yè)培訓，提高駕馭新型城鎮(zhèn)化的工作能力和水平；加強城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設和管理的專業(yè)培訓，建設一支高水平、高素質的規(guī)劃建設管理人才隊伍；建立人才激勵機制，發(fā)揮專業(yè)技術人員在推進新型城鎮(zhèn)化工作中的重要作用；加強黨的基層組織建設，充分發(fā)揮基層黨組織在推進新型城鎮(zhèn)化工作中的領導核心作用和廣大黨員的模范帶頭作用；充分利用各種媒體，加大宣傳力度，在全社會形成關注城鎮(zhèn)化、參與城鎮(zhèn)化建設的濃厚氛圍。

3.4 體現發(fā)展?jié)摿εc鮮明地方特色

湯溪鎮(zhèn)為何能列入國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，成為金華地區(qū)唯一的國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點鎮(zhèn)，除了“得天獨厚”的區(qū)域中心地位和“積淀深厚”的人文底蘊，得益于①2003年設立的金西經濟開發(fā)區(qū)。金西開發(fā)區(qū)目標定位是以發(fā)展工業(yè)為主，旅游商貿相配套，建設成為一座現代化新興的工業(yè)城市。經過十五年的發(fā)展，特別是2013年10月，金華市委、市政府決定將金華經濟技術開發(fā)區(qū)和金西開發(fā)區(qū)進行整合，湯溪鎮(zhèn)由金華經濟技術開發(fā)區(qū)全面托管，在保持行政區(qū)劃不變的前提下，優(yōu)化資源配置，促進區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，產業(yè)協同效應明顯，產城融合發(fā)展實現新突破。2017年規(guī)上企業(yè)43家，實現規(guī)上工業(yè)總產值36.98億元，規(guī)上工業(yè)新產品產值12.63億元，全社會固定資產投資9.01億，其中工業(yè)投資7.69億。產業(yè)園以大健康、大農業(yè)、大文化、大旅游產業(yè)為主導。健康生物產業(yè)園是金華開發(fā)區(qū)3個千億萬畝產業(yè)平臺之一、金華市區(qū)發(fā)展十大區(qū)塊之一的工業(yè)平臺，目前已引進康恩貝、尖峰、迪耳等12家企業(yè)，總投資超50億元，“宜業(yè)、宜居、宜游、宜商”的小城市已顯雛形。②湯溪鎮(zhèn)是金華地區(qū)的農業(yè)大鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)，農村風貌保存較好，是實踐城鄉(xiāng)一體化發(fā)展絕佳范本，而國家新型城鎮(zhèn)化試點工作都是圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一主題展開。湯溪鎮(zhèn)的另一大特色，則是其“積淀深厚”的人文底蘊。湯溪歷史悠久，文化底蘊深厚。姑蔑國國都、古婺州八縣之一的湯溪縣城所在地，擁有500多年縣治歷史。“千年古剎”九峰禪寺，被人們譽稱為“江南第一廟”的城隍廟，“中國歷史文化名村”寺平古村；省級非物質文化遺產厚大“搶頭杵”，市級非物質文化遺產“婺城擺勝”、“婺城茶罐窯燒制技藝”、“寺平村古建筑營造技藝”等一批重大文化資源；等等。因此，我們認為湯溪鎮(zhèn)以及金華開發(fā)區(qū)要深化新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設的目的、任務的認識，針對湯溪發(fā)展現狀，圍繞“人”“地”“錢”“權”“體制”等問題，突破發(fā)展瓶頸制約，創(chuàng)新體制機制，特別是要針對關鍵問題尋求解決方案，進而全面推開。比如說，建立多元化可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設投融資機制；改革完善農村宅基地制度；探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式；綜合推進體制機制改革創(chuàng)新等。總之，湯溪的新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設要顯現出鮮明的地方特色和先行先試的特點。

3.5 推進行政管理體制改革

一是推行“大部門”制改革。湯溪鎮(zhèn)實有內設機構21個、事業(yè)單位11個，開發(fā)區(qū)部門派駐湯溪分局6站、所3個。建議開發(fā)區(qū)將開發(fā)區(qū)派駐部門中的住建分局、國土分局、水利分局等單位，下放給湯溪鎮(zhèn)管理，并按照“黨政機構合一”、職能相近部門合并和打破上下對口的原則，與湯溪鎮(zhèn)的內設機構及事業(yè)單位進行合并，組建“大部門”機構，并編制完成“大部門”三定方案，推行一部多責、一人多用的行政管理新模式。二是探索工業(yè)園區(qū)和行政區(qū)合署辦公。進一步深化金華經濟技術開發(fā)區(qū)全面托管金西片區(qū)的體制機制，整合原金西開發(fā)區(qū)產業(yè)園區(qū)資源和以湯溪鎮(zhèn)行政資源，加大市本級和開發(fā)區(qū)授權力度，實現金西片區(qū)“一站式”服務，提升行政審批效率。

3.6 創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資機制

發(fā)揮財政資金主導作用，重點投向盈利能力弱的公益性項目，加強與開發(fā)性金融機構合作，加快農村金融改革，成立新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設發(fā)展基金和產業(yè)投資基金；引導社會資本以PPP模式進入新型城鎮(zhèn)化試點暨“小城市”建設領域，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的公用事業(yè)市場體系；加快鎮(zhèn)級融資平臺建設，設立政府性債務風險償債基金。比如，浙江寧波設立鎮(zhèn)級獨立金庫，明確轄區(qū)土地出讓金凈收益除上交國家和省以外部分全額留存；義烏市鼓勵8家國企投資建設美麗鄉(xiāng)村，引導村民入股并參與經營，打造出10條精品旅游線路。