我國PPP模式發展問題與建議研究

康君

遼寧省本溪市政府投資評審中心 遼寧本溪 117000

1 我國PPP模式推進過程中存在問題

1.1 發展理念轉變不徹底

部分地方政府及單位僅把PPP模式看成一種融資手段，改革發展意識不強，對供給側結構性改革和新發展理念重視不夠。這其中，一部分地方政府及單位因PPP模式的程序復雜、管理要求高等原因而更偏向于財政直接投入或銀行貸款等傳統融資方式，采用PPP模式的主動性不強；另一部分地方政府采用PPP模式也是為了引入社會資本，獲得項目資金，把融資責任幾乎全部推給社會資本方，在項目統籌策劃時，重建設輕運營，未能實現長期的風險共擔，不僅與發揮PPP模式的積極作用相悖，更增加了地方政府的債務負擔。

1.2 PPP政策法規不完善

現階段，我國國家層面PPP專門立法或條例尚未出臺，沒有形成成文的PPP法律法規。中央層面，PPP管理部門主要是財政部和發改委，盡管兩者的管理范圍以公共服務和基礎設施相區分，但兩者本身在許多領域就有交叉，致使地方政府在實際工作中存在混淆。另外，即使國務院法制辦已經發布《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿），也在關于選擇社會投資人“兩招并一招”的模式、“社會資本”的范圍是否包括本地國企、選擇社會資本的有限競爭等諸多問題上留有爭議，需要進一步明確。

1.3 地域、行業發展推動不平衡

一方面，PPP項目在我國地域分布上整體發展不平衡。西部地區PPP項目需求量大且增長速度快，東北部需求量相對較小，但東部地區PPP項目落地情況較好，西部地區PPP項目落地有所加速。另一方面，PPP項目在行業發展推動上也呈現不平衡的態勢。

1.4 項目運作有待規范

自2014年以來，PPP模式在我國掀起了一波浪潮，各地眾多PPP項目集中爆發，PPP項目全過程涉及財稅、法律、工程、采購等領域，由于在短時間內大干快上，缺乏相應人才儲備，造成決策和操作程序上的不規范。許多PPP項目的物有所值和財政可承受能力論證往往流于形式，先有“定論”，再有“雙論”，PPP項目的不規范實施也造成了地方債務風險。

1.5 民營資本參與熱情不高

從目前全國PPP項目的實施情況來看，參與PPP的社會資本方多是國有企業，民營資本參與熱情并不高。首先，是因為PPP項目本身投資大，期限長，民營資本受自身資金限制，參與度不高；其次，相對于其他投資主體，民營部門在融資上表現出渠道窄、成本高、規模小等制度性缺陷，使其在參與基礎設施建設中處于不利地位，民營部門的融資困難，嚴重影響民營資本投資基礎設施和公共事業的積極性；再次，PPP項目收益偏低，資本具有逐利性，會引導資金流向能夠盈利的領域，前期巨額的投資，收益又偏低的PPP項目，對民營資本吸引力不足。

2 相關對策和建議

2.1 樹立科學的發展理念

經濟新常態下，政府要轉變“政府主導話語權”的傳統思想，認識PPP模式的重要作用，注重PPP項目契約精神，樹立“收益共享、風險共擔”的科學發展理念。推廣PPP模式，歸根結底是實施公共服務的供給側結構性改革，更好地提供公共服務。具體看，一方面要積極參與PPP模式相關知識的培訓，努力提高專業知識技能，主動轉變自身職能定位；另一方面按照中央出臺的相關政策文件，各地政府要進一步細化相關工作，落實責任主體，確保工作平穩有效地推進。

2.2 完善法律法規，健全體制機制

目前，PPP條例已列入國務院立法計劃，應積極推動高層次的立法，爭取出臺統一的基礎性法律，及時清理、修訂不適應當前PPP模式發展的法律法規，并理順職能部門分工，形成中央和地方統一和明確的管理權屬；完善PPP模式發展所需相關配套措施，完備的PPP模式操作流程，為PPP項目落地提供制度保障。

2.3 規范推進項目實施，加強項目動態管理

一是做實項目前期工作。對PPP項目準確界定、嚴格把關，杜絕“偽PPP項目”，抓緊項目的規劃、可研、立項、環評等前期準備工作，進一步提高項目實施方案的科學性、規范性和可行性。二是進一步推動項目實施信息公開。依托PPP綜合信息平臺，及時向社會公開項目實施方案、合同、實施情況等信息，確保項目實施公開透明、有序推進，保證項目實施質量，加大對違約責任的處理，常態化清理項目庫，對存在問題的項目及時清理糾正。三是強化績效考核，探索制定明確細化的分行業項目驗收績效指標體系，覆蓋PPP項目全生命周期，確保全程有監督、有考核、有驗收。四是加大對示范項目的跟蹤督導，充分發揮示范項目的引領和帶動作用。

2.4 逐步擴大民資PPP項目參與度

只有民營資本真正介入了PPP項目，才真正實現了推廣PPP模式的意義。逐步擴大民資PPP項目參與度，一方面要擴大民資出路，另一方面可以有效提高基礎設施和公用事業的運營效率，可考慮適當劃分領域，特別是政府監管要求較低、涉及公共服務面相對較窄的領域，如公共停車場，引導民營資本投資。

2.5 引入第三方監督評估機構

在PPP模式持續發展、PPP項目資產證券化不斷發展的過程中，第三方監督評估機構以相對客觀、更專業的角色為參與各方提供更權威的幫助，防止可能的道德風險，促進項目順利實施。PPP模式運作中，推動第三方評估的制度化、程序化、規范化極為必要，這就要求相關政府部門加強信息披露和社會監督，兼顧各利益相關方的利益訴求，增強PPP項目的透明度，結合我國國情，以保證引入第三方科學有效的評估，推動我國PPP模式可持續發展。

PPP 模式的推進，對于我們認清當前的新經濟形勢有著重大的意義，當然其自身還存在著一些疏漏和不足，這就要求我們理論結合實踐，不斷探索前行，這樣才能對我國新經濟的發展提供相應的幫助和建議