沒發現 沒查到是玩忽職守的理由？

文/本刊記者 包冬冬

北京策略律師事務所律師楊洪波

2017年第12期《勞動保護》刊登了《“12·3”事故國家監察該為地方監管買單？》一文，引起了業內外的廣泛關注。目前，該文中的主角、內蒙古赤峰寶馬煤礦“12·3”特別重大瓦斯爆炸事故（以下簡稱“12·3事故”）中的涉案人員——內蒙古煤礦安全監察局赤峰分局監察二室主任鮑青春，是否該被以玩忽職守罪追究刑事責任尚無定論。作為鮑青春的辯護律師——北京策略律師事務所律師楊洪波，近日卻迎來了一個好消息，就是他所代理的另外1起類似案件，終以檢察院撤訴收尾。

不久前，楊洪波在接受本刊記者采訪時介紹：“這起案件是河北省衡水市某安監分局監管二科科長胡某某，因為對轄區內某化工企業擅自組織職工冒險進行噻唑烷工業化試驗失察，導致發生安全事故而被指控玩忽職守罪，我為其作無罪辯護，最終檢察院撤回起訴。”

“與指控鮑青春沒有檢查到越界開采一樣，這同樣是一起安監人員因為‘沒檢查到’而被追究刑責的案件”，楊洪波說：“在我代理過的15起案件中，多數案件都是以‘沒檢查到’‘沒發現’作為起訴理由的：山西某集團公司安全監察處處長王某某，因為沒有檢查到下屬企業礦壓在線監測系統損壞、綜采二隊長期無中班跟班隊長、專業爆破工長期缺編等問題，被指控玩忽職守罪；內蒙古包頭建設工程安監站站長郭某某，因為沒有檢查到轄區內施工企業正在進行的高支模工程，被控玩忽職守罪。兩個案件我都做了無罪辯護，最后爭取到不予追究刑責的結果。河北省衡水市某鎮安監站站長未某某因為沒有檢查到轄區內企業有限空間作業的安全隱患發生事故，被指控玩忽職守罪，后來經過無罪辯護，檢察院最終撤回了對他的起訴。”

這些案件有哪些共同點？楊洪波介紹：“我從2015年開始接觸類似的案件。經過整理和分析，我認為，檢察院對基層安全監管人員的追責，大體上分為2種情況：“第一種情況是以沒有發現隱患、沒有發現違法等作為追責理由。如“12·3”事故中的鮑青春，就是以‘明知該礦東區因越界開采被內蒙古煤監局行政處罰，卻未將該礦是否存在超層越界開采行為作為重點檢查內容，未發現該礦又進行越界開采的違法行為’等為理由，被起訴。”

“第二種情況是發現隱患但卻督促整改不力，沒有阻止事故的發生，安監人員為此承擔責任。我辦理的湖南洞口建設工程安監站副站長孫某某玩忽職守罪一案就是如此。我接到過許多被控玩忽職守罪的安監人員的咨詢，大抵也都是這樣兩種情況，其中尤以第一種情況最為普遍。”

為什么會出現這樣兩種情況？楊洪波認為，主要是檢察院對于安全監管人員的職責邊界存在以下5方面的認識誤區：

第一，檢察院沒有劃清政府安監人員和企業安全管理人員之間的職責界限。最典型的錯誤是認為安監人員有發現隱患、排查隱患的責任。雖然《安全生產法》明文規定：生產經營單位是隱患、排查、治理和防控的責任主體，但司法機關包括有的安監人員自己都認為，安監人員到企業就是去查隱患的，查隱患就要查得仔細、查得全面，如果沒發現隱患，可能就被追責。雖然2014年《安全生產法》修改后，更強調生產經營單位的主體責任，但仍難以去除政府與企業間安全責任邊界不清的桎梏。

第二，“有罪推定”辦案思維影響。在楊洪波代理的案件中，經常有檢察機關讓涉案的安監人員自己證明為什么沒發現導致事故的隱患，安監人員經常陷入到難以“自證清白”的泥潭中。這里必須提及“該由誰來證明”的問題。實際上，按照我國《刑事訴訟法》規定，公訴案件證明犯罪的責任在公訴人、在檢察機關。檢察機關讓安監人員自證沒罪，證明不了就是有罪，那是完全錯誤的。從事故結果進行倒推，但凡事故發生，一定存在沒有檢查到的隱患，那么檢查人員就肯定存在玩忽職守，這是明顯的“有罪推定”的辦案思維，其結果是忽視政府安監人員的安全監管職責。

第三，是針對同一個被檢查對象，執法部門多、監管責任主體不清的問題。以河北廊坊春蕾幼兒園“12·13”房屋倒塌事故為例，事故中有3名兒童死亡，當地教育局安全股股長蒼萬勇被以玩忽職守罪追責。

楊洪波說：“該案涉及超范圍辦學以及租賃建筑質量有問題的房屋等問題，根據‘誰審批，誰負責’的原則，查處超范圍辦學的責任在教育局職成教股，不是安全股，而校舍的建筑安全監管則是建設部門的職責，而不是教育局的職責。但最終，作為教育局安全股股長的蒼萬勇被扣上了玩忽職守罪名的帽子，這就是一起監管主體不清的典型案例。”

第四，錯誤地認為安監人員有督促整改“到位”之責，且對督促整改之隱患與事故隱患張冠李戴。以湖南省洞口縣建設工程安全監督管理站副站長孫某某，因為轄區內的企業發生安全事故被控玩忽職守罪一案為例。

這起事故發生在2016年6月27日，工地現場負責人黃某某去附近修理店找曾某某維修物料提升機，2人進入工地時，遇見在工地尋找水泥砂漿的外來人員袁某。袁某隨2人來到物料提升機旁邊。袁某站在升降機1號吊籃正下方，黃某與曾某并排站在1號和2號吊籃之間，當黃某指揮曾某拆卸電機過程中，物料提升機吊籃急速下墜，站在吊籃下方的袁某當場被砸死，黃某腳部被砸傷。”

洞口檢察院以玩忽職守罪起訴洞口縣建筑工程安全監督站的工作人員孫某某、彭某某，主要理由是不認真履行職責，對發現的安全隱患只向施工單位發出書面整改通知書，未采取積極有效的監管措施，未對其發現的嚴重的安全隱患提交洞口建設局執法大隊進行立案查處，導致安全隱患在施工過程中長期存在，從而發生1人死亡的安全事故。

楊洪波說：“所謂采取‘積極有效’措施督促整改‘到位’，實質上就是要求安監人員要督促施工方排除全部事故隱患，生產經營單位是事故隱患排查、治理和防控的責任主體，隱患能否從根本上得到治理取決于生產經營單位，安監部門固然有督促之責，但保證不了一定會‘有效’，生產經營單位如果抗拒整改，安監部門也無能為力。”

“另外，本案中，所謂孫某某督促整改未到位的施工方無封閉圍擋、無警示標志、物料提升機未檢測等安全隱患，并非導致事故發生的隱患，安全監管人員在檢查過程中肯定會發現很多隱患或者問題，分析清楚這些隱患或者問題與事故是否有因果關系，如果沒有，以督促整改未到位為由對安監人員追責就是錯誤的。”

類似的案例還有很多，幸運的是，湖南的這起案例以檢察院撤訴而告終。

第五，是有些地方政府出臺一些不規范的文件，因為執行不規范的文件而被追責。以湖南祖保煤礦“2·14”重大煤塵爆炸事故，駐礦安監員以及煤礦所在鎮主管安全生產工作的人大主席郭某被控玩忽職守罪為例。婁底市人民政府辦公室要求在“兩節兩會”期間，所有煤礦必須在元月21日前放春節假，2月11日后，經復工復產驗收方可生產作業。后來，漣源市人民政府辦公室、漣源市斗笠山鎮安全生產委員會也轉發文件。結果，祖保煤礦偷偷生產，發生事故，駐礦安監人員和主管安全生產工作的鎮人大主席郭某因為盯守不力被以玩忽職守罪追責。

楊洪波說：“這個問題乍一聽，似乎有道理。但是，仔細推敲讓企業停工的文件的合法性，就發現，這是不符合依法行政要求的，當然更不能作為追究玩忽職守罪依據。”

針對安監人員頻頻被以玩忽職守罪追責的情況，楊洪波根據自己的辦案體會，給出了一些務實的建議。

“當下存在一種過度追責的現象。一旦有事故發生，總得有玩忽職守的行為伴隨其中。這就要求安全監管人員謹記我總結的3句話——安監人員不是生產經營單位的安全保姆；安監人員無保證整改到位的責任；安監人員督促整改之隱患與事故隱患不可張冠李戴。作為安全監管人員，一旦被追責，就可以套用這三句話，試著為自己去辯護。”

“在這里，我也建議新組建的應急管理部，能夠與最高人民法院、最高人民檢察院聯合出臺司法解釋，尤其是要杜絕‘未發現隱患’而被訴以玩忽職守罪的情況，這是與《安全生產法》之規定及精神背道而馳的。”