論行政事業單位內部控制管理的問題及對策

楊永武

（廣西壯族自治區藤縣第二中學，廣西 梧州 543314）

一、行政事業單位當前內部控制管理存在的問題

（一）內控意識不強，單位領導對內部控制的重視程度較低

很多單位雖然建立了一系列內部控制制度，但由于歷史原因和單位領導的重視度不夠，單位內部控制建設，仍然停留在“紙上文章”和應付檢查層面，對執行和監管沒有起到實際指導作用。還有部分人員不重視內部控制，對控制范圍存在誤解，認為內部控制就是財會方面的工作，就是財務人員的事情。所以，有部分單位內控工作，就成為財務人員一個人的戰斗，財務人員苦不堪言。薄弱的內控意識，影響了內控作用的發揮，使得內控制度形同虛設。

（二）內部控制工作流于形式,內控管理功能難以發揮

1、行政事業單位沒有幾個真正建立內控工作管理機構，只是在文件上表白一下，實際工作多由財務部門去完成。單位領導少參與，其他員工置之不理。

2、行政事業單位沒有梳理單位業務流程，認真結合本單位實際情況去做內部控制建設。而是將原有的管理制度羅列出來 ，可能加上抄襲一點其他單位的，或者網上下載一些組合，整理內控填報材料。

3、財政局內控管理部門對基層單位缺乏有效的內控建設指導，沒有樣本可鑒，僅限于內控材料的數據收集。基層單位做內部控制工作，就像是填空，網上抄寫拼湊幾百頁材料，應付填滿就罷了，與實際相去甚遠。

4、財政局內控管理部門沒有對內部控制管理執行情況進行檢查監督，基層單位是否執行內控管理不知道，執行內控管理質量如何也不知道。

（三）內部控制專業人才匱乏 ，內控管理運行受阻

財政局會計管理部門作為內控管理主管部門，缺乏內控專業人才，工作人員較少；行政事業單位內控牽頭部門，通常也是財務部門，財務人員大多數缺乏內控專業知識，工作人員也較少。受專業水平和管理基礎的限制，行政事業單位還不能有效地實現內部控制所預測的效果，內控執行時缺乏必要的力度，內控管理運行受阻，內控失效。

（四）內部控制環境差，突出表現在財務工作運行中

1、公用經費開支不規范，仍然缺乏有效控制。例如辦公費、會議費、水電費等較多采用實報實銷制，盡管有的單位制定了內部經費開支標準，但沒有實際執行。

2、固定資產管控力度不足，重購輕管現象比較普遍。行政事業單位固定資產的采購，因實行政府集中采購制度基本得到了有效控制，但在使用環節管理，仍缺乏相關的內部控制。如購置的固定資產，因沒有及時登記固定資產明細賬和實物卡片而責任不明確；未按規定執行定期財產盤點制度，可能導致國有資產流失，進而造成賬實不符等。

3、財務控制和監督不力。財務部門的工作人員配備不足，除了報賬和記賬，還要應付大量上級文件要求做很多與財務數據沾邊的工作。財務人員忙于業務，缺少時間去對單位重要事項的決策、實施過程和結果了解，不能實施有效控制。又如，對收入票據管控不力，票據使用后，因沒有執行定期或不定期抽檢制度，會出現延期上繳收入而形成挪用公款問題；因沒有及時核銷收入票據，可能導致收入不入賬形成"小金庫"等問題。

4、工作崗位設置缺乏制衡，存在一人多崗、不相容崗位兼職現象。如經濟業務決策人員及經辦人員沒有做到分離制約，記賬人員和保管人員也沒有能夠制衡，存在采購兼保管或出納兼復核等現象，這樣管控不力，容易出現管理漏洞。

二、當前行政事業單位內部控制管理問題的成因

通常，好的方法或先進的管理經驗，沒有人會拒絕接受。只有因為對之不了解，沒有樣本可讀，或知之不多,事情沒有觸動到內心，讓自我做出改變之前，人們主觀上是不可能會去重視的。主觀上對內控認識不足，內控實施的客觀環境基礎薄弱，單位執行內部控制工作就難以奏效了。

（一）對內部控制的認識不足，內控管理簡單了事

行政事業內部控制規范于2012年頒布以來，官方媒體宣傳力度不足，單位領導對此了解不多，上級也沒有組織學習內控規范，致使單位領導很少接觸到內部控制。所以，單位領導不明白內部控制，是對經濟活動的風險進行防范和管控，可以通過制定制度、實施措施和執行程序，實現控制目標；單位領導不明白通過全員參與實施內控管理，能夠有效防范舞弊和預防腐敗，可幫助單位依法運行，有效維護資產安全和使用，促進財務信息真實完整，實現高質量管理水平的提升，切實提高公共服務的效率和效果。

正是由于對內部控制沒有足夠認識，行政事業單位領導對內部控制工作不夠重視，具體表現在：

1、對上級文件不認真學習，也不清楚內部控制的具體內容和要求，錯誤地認為這只是一項財務工作，簡單批示財務閱辦就草草了事。

2、缺乏危機意識和風險意識，錯誤地認為這項工作意義不大，且束縛了自己。

3、上級安排的各類內部控制事務，大部分單位均只停留在財務層面，且形式大于實質，并沒有真正落到實處。

（二）對自身風險認識不足，內控管理責任無法刻在領導心里

眾所周知，行政事業單位沒有像企業那樣存在較大經營風險。甚至有部分人認為行政事業單位根本沒有經營風險，因其經費來源于財政。應對風險，單位領導潛意識中，是單憑個人自身免疫能力去抵抗，而不依靠集體內控來防護。面對自身工作責任風險解決，單位領導可能考慮更多是自己的上下級人際關系，而欠考慮單位內部控制。單位領導責任風險是多樣的，單憑想象是難以估計的，需要系統全面考慮，找出關鍵控制點，通過內部控制測試，才可能定出會有的風險。比如，你判斷一事一議專項資金使用有風險，但是可能沒有考慮到鄉鎮村干部違規使用扶貧資金風險；你判斷學校有公共財產損失風險或豆腐渣工程風險，但是可能沒有考慮到教師職業道德風險(教師民間借債追償、偷牛事件等)，沒有考慮到安全措施不到位，出現意外事故，沒有參保，學生家長狀告風險等等。

所以，單位領導的風險意識不強，就會認為內部控制管理可有可無。原先單位沒有內控管理都是那樣過來了，現在要有內控管理，是上級要求的，不是我想要的。讓財務人員應付內控工作安排，得過且過吧。

（三）向管理要效能的潛意識不強，內控管理理念空缺

由于行政事業單位公用經費有預算保障，即財政全額撥款是經費主要來源，且行政事業單位是以完成社會公共服務為己任，不以營利為目的。單位領導無須為籌措資金操心，員工有了“鐵飯碗”。因此，單位領導正常考慮的，是對基本支出的管理，缺乏動力對全面系統化管理，形成了 “重業務輕管理”的思想占主流，基本缺乏內控管理理念。

（四）考核機制不完善，內控管理動力不足

1、是沒有將內控工作作為單位負責人的主要業績考量。單個考核多，綜合考量少。比如，施行問責的單個考核指標有中高考升學率、控輟保學率、學生資助發放、教師參加培訓、校園環境美化和學生安全教育等，而沒有將這些綜合起來作為內部控制系統性考核。

2、是激勵與約束機制沒有形成和執行。單位領導有作為與無作為、作為大與小，沒有明顯的區別對待。負總責任只是象征性的,對單位負責人，無法構成實際壓力。

3、是人事內部控制制度不完善。未經嚴格考核，招聘錄用工作人員；沒有形成業績考評及晉升的制度，工作人員想有所作為的動力不足。

（五）對財務管理意識淡薄，導致內控人員配備不足

1、單位領導通常認為，財務管理只是接受報賬和記賬，做一些統計和預算決算，很少考慮到會計監督這方面，因而人員配備自然不多。

2、財政局會計管理部門只是安排兩個工作人員，一個管理會計繼續教育平臺，另一個管理內控系統平臺。對于每年內控管理工作，聘請一個專家和一個軟件工程師，上兩節內控培訓課，就確認大家可行了。行政事業單位財務人員參加內控管理培訓后，只能摸著石頭過河了。

（六）對財務工作運行缺乏足夠認識，財務管理基礎差

1、單位負責人對財務知識缺乏深入了解，不具有賬務管理相關知識。

2、單位財務人員專業技術基礎不強，未能規范會計基礎管理。

3、對會計監督的理解不足，崗位安排不盡合理；同時，也可能沒有設置單位內審機構。

三、加強行政事業單位內控管理的決策措施

管理制度應當是單位領導層面的考慮，財務人員通常不是單位行政領導，故財務人員孤軍奮戰內控作業，是難以達到實際內控效果的。單位的內部控制制度建立好且運行良好，單位領導是誰當，差別都不會大。

（一）多種渠道開展內部控制知識宣傳和學習

1、內部控制是什么？要以官方主流媒體，大力宣傳內部控制規范及指引文件。

2、內部控制有什么用？地方政府財政部門，應當組織各行政事業單位管理者進行面授學習，針對內部控制五要素研討；指導風險評估，明確單位存在有內部風險和外部風險。

3、內部控制能有效提高管理工作嗎？建議地方政府財政部門，找一些已建立實施內部控制的實際例子作為樣本單位，組織考察學習，提升內控管理思想。

（二）通過考核機制推行內部控制，從客觀環境上提出要求

1、把內部控制管理考核，作為對單位負責人的管理業績考量關鍵指標，與績效掛鉤，與晉升掛鉤。建立責任追究機制，落實責任體系。用考評機制明確員工在內控實施環節中的責任，并通過懲戒措施促使他們擔負相應責任。如有“三重一大”決策發生失誤，可以按照班子成員集體決策討論時各自的表態發言記錄，作為確定追究責任的因素之一。

2、對于單位層面的內部控制考核，不能一刀切，可選擇部分內控業務重點推進。選擇切入點，先關注重要性原則，如單位三重一大問題的內控執行；關注制衡性原則，比如不相容職職責分離的財務人員崗位輪崗，在會計監督崗位上體現。

3、選擇內控環境較好的行政事業單位，進行重點樣本指導。

（三）解決專業技術，從內部控制專業人員配備上下功夫

1、財政局主管內控部門，要精選有非常專業化的內控人員，除了掌握內控軟件技術外，還應當具有豐富的內控專業知識。

2、行政事業單位領導和財務人員均要接受培訓學習。

3、鼓勵借助中介服務，提升各單位實施內控管理水平。

（四）優先完善財務制度，提高內部控制環境基礎

行政事業單位加強單位財務工作建設:

1、規范日常會計基礎核算。

2、執行日常會計監督。

3、建立好單位內審制度。

四、結束語

要進行內部控制建設的動力，源于對內部控制認知；良好的內部控制意識，則是健全和實施內部控制制度的重要保證。政府官方主流媒體應當大力宣傳，財政部門要認真組織學習和培訓。全面開展內控建設工作，是行政事業單位適應新時代實施現代化管理的要求，是貫徹落實黨中央全面推進依法治國的一項重要改革舉措。建議各單位領導，要實事求是，積極做好單位內部控制，努力提高管理水平，為社會公眾提供良好服務，為建設新時代中國特色社會主義貢獻力量。