高校內部控制存在問題及對策研究

同濟大學財務處

一、研究背景

新世紀以來，伴隨著科教興國偉大戰略的實施，我國高校進入了高速發展的黃金期，一方面，高校作為整個社會不可缺少的一部分，方方面面與社會產生聯系，也受社會影響，由此，高校的管理和服務都呈現出多元而又復雜的特征；另一方面，動輒數十億、上百億的預算資金、扁平化的管理結構使管理難度和風險也隨之增大。如何通過高校的內部控制管理降低管理風險，提高行政效率，就成為各高校重點關注的問題。

為了提升財政資金的使用效率，規范高校內部經濟和業務活動，財政部于2015年發布了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》(財會[2015]24號)，教育部于2016年發布了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南(試行)》(教財廳[2016]2號)，要求各個高校2016年底前完成內部控制的建立和實施。文件發布后，各地高校也是八仙過海、各顯神通，通過制度化建設和內部流程的梳理優化，建立適合本校校情的內部控制體系，規范財務管理，防控廉政風險，確保高校財務系統安全、高效運作。但是，不可否認，在內部控制建設方面，不同的地區、不同高校間依然存在著較大差異，多頭管理、相互推諉、政令不暢等諸多問題依然存在，亟待解決。

二、高校內部控制實施中的問題及原因

(一)領導重視程度有待進一步提高

搞好內控建設，領導重視是根本，部門合力是關鍵。作為一個辦學實體，主要承擔的是培養人才、科學研究和服務社會的職責，而高校內部職能部門也是圍繞著這一職責設立并開展工作。隨著高校的不斷發展，高校間人才、科研成果的競爭日益激烈。因此，引進人才的水平增強核心競爭力、獲得更多國家科研項目、取得更多科技獎勵等，就成了多數高校及其領導的關注點及績效考核指標側重點。內部控制建設雖然也是高校制度化建設的重要環節，但其受重視程度顯然還有進一步提高的空間。

同時，領導的管理視野和知識儲備也是影響內控制度完善的重要因素。由于高校的領導大多是由專業教授雙肩挑擔任，他們在專業領域也許造詣很高、治理能力很強，對防范高校的財務風險有一定認識，但繁重的學校管理分散了精力，心有余而力不足；一些領導由于知識結構的原因認識還不到位，缺乏科學有效的內部控制的方法和手段，所謂的重視停留在會議上、口頭上；一些領導在校務管理上頭疼醫頭、腳疼醫腳，缺乏系統化思考，今天上級抓內控他就重視內控，明天上級抓行風作風時，就會將相關人員調去搞行風作風建設。以上種種原因導致了高校在開展工作的時候難免顧此失彼，難以持續。

(二)部門職責有待進一步厘清

高校內控建設中發揮領導作用的是黨委，而首要責任人是校長，這方面毋庸置疑。但是基于組織架構、職能分工、人力資源儲備等校情特色，各校內部控制的牽頭部門選擇上五花八門，各具特色。各高校大部分選擇由現有部門兼任職責，有的高校由財務處或審計處牽頭，有的學校由紀委牽頭，有的學校由校辦牽頭。不同的部門選擇各有利弊：財務處、審計處的人員相對而言受過內部控制建設方面的教育知識儲備較為豐富，相比而言更了解內部控制建設需要的環節、流程和關鍵控制點，但財務業務本身就是內控監督的重點對象。審計處作為公認的內控建設評價部門，無法“既是運動員，又是裁判員”。而如果紀委作為內部控制建設牽頭單位，雖然看起來會使得內部控制建設實施較為順暢，但在內部控制建設中發揮的是事后監督作用，無法將管控貫徹到高校內部控制建設的每一個階段。校辦作為高校中行政管理的綜合協調部門，本身承擔著決策、執行、協調等多方面工作，但由于缺乏專業人員，目前也尚未具備勝任該項工作的能力。

(三)“信息孤島”現象依然嚴重

2000年以后，我國高校信息化建設走上了快車道，各高校根據各個部門自身建設需要，引進了一批管理系統，比如公文處理系統、資產管理系統、賬務處理系統、收費系統、人事管理系統等，一定程度上提升了高校的信息化水平，提高了高校業務處理的效率。但是，由于各個系統都是職能部門各自根據需要采購，各個軟件缺乏統一規范的數據接口，也極少有學校擁有統一的部門及業務編碼，所以各個職能部門的數據相互獨立，無法互連互通，在流程上仍停留在從系統中導出數據或通過紙質文件傳遞數據的階段，這極大地影響了高校業務處理的效率，也不利于發現各個業務流程中的業務盲點，更不利于及時發現問題、解決問題。目前很多學校的設備和財務的數據共享還停留在年初財務將項目預算數據發給設備管理部門，設備部門將數據人工錄入電腦，而后根據錄入數據管理一年的設備購置，在這種模式下，一旦發生預算調整，財務以及設備系統的變更需要相當多的人力物力消耗，不利于學校提高工作效率。

(四)內部控制專業隊伍有待進一步充實

隊伍建設是影響高校的內部控制質量的關鍵因素之一。高校內控涉及到方方面面，從內部環境、風險評估、控制活動到信息與溝通、內部監督，每個環節都存在業務流程和關鍵控制點與風險點。因此，內控體系并且需要根據高校自身的情況全面地、系統地、有重點地設計內部控制體系，兼顧到成本效益同時突出相互制約和相互監督的作用。這就要求在高校形成一套完善的管理機制的同時，組建一支精干的專業運營團隊，團隊成員既要熟悉高校各個方面的業務，又要熟悉內部控制建設的各個環節和風險領域。當前，高校在定崗定編的管理體制下，多數高校還沒有獨立設置的內控組織管理機構；團隊成員多為兼職，未經過系統化專業培訓；可能對某一個或某幾個崗位、幾項業務相對比較熟悉，缺乏對學校管理宏觀層面的整體認識和把握。由此，能夠勝任內部控制建設任務的專業人員嚴重不足制約著高校內部控制的正常開展和高效運作。

部分高校采用服務外包的形式，委托專業會計師事務所參與到高校內部控制管理，看起來是一個解決問題的好方法，因為這類事務所都有一套關于內部控制的標準化流程，但是事務所人員不論從知識結構還是工作經驗上都對高校整體的架構、工作體系知之甚少，將適用于企業的內部控制體系生搬硬套在高校上，有可能僅僅是滿足了形式上的互相牽制，陷入內部控制形式化的怪圈中。另外，出于業務和經濟效益方面的考量，會計師事務所多以階段性、突擊性核查為主，很難對紛繁復雜的業務和事務實現全流程無死角實時監控管理，難于及時發現問題、及時反饋信息、及時整改處置。

(五)工作品質有待進一步提高

當前，部分高校內部控制工作積極性不高，很多工作流于形式，很難落到實處，導致部分高校業務管理不規范、執行政策不到位、運營機制不健全，存在管理缺失、用人失察、監督不力，極易帶來效能降低和廉政風險。

三、優化高校內部控制建設實施的措施

(一)加強學習，提高全員內控管理意識

內部控制建設離不開高校全體人員共同參與，這其中學校的管理層應起到身先士卒的作用。對于管理層，建議由上級主管部門組織統一培訓和交流，重申內部控制建設工作的重要性，通過案例講解、實地考察、小組討論等形式使得管理層了解內部控制建設工作的流程和操作方法，并通過建立相應的考評機制來督促學校管理層盡快啟動建設工作并加以完善。而對于一般的高校工作人員，可以通過宣講、培訓等方式使高校全體人員了解不健全的內部控制體系對于學校、對個人所帶來的風險，提高他們對建設內部控制重要性的認識，以便于他們能自覺自發地按照內部控制的要求進行工作。

(二)多方協作，促進內控管理系統化建設

完善的內部控制體系，不僅能有效規范辦學行為、預防和懲治腐敗，也能促進相關部門和全體員工統一思想、提高認識、完善管理、促進發展，因此，高校要在上級有關部門和校黨委、校紀委和校長室的正確領導下，認真梳理辦學過程中的質量控制點、風險點，厘清思路，制訂本校內部控制負面清單；將內控建設列入校務管理重點環節，由校黨委、校紀委統一牽頭，辦公室、組織部、人事處、財務處、審計處、工會、民主黨派、各系部學院、各下屬單位研究機構多方聯動、齊抓共管，形成全天候、系統化、全覆蓋的內控管理網絡，工作方案共同研究制定、工作過程共同參與落實、工作經驗共享、工作困難共同面對。

在內控建設上特別強調陽光操作，建立內控管理的定期會商機制、報備審批機制和反饋追溯機制，堅決防止經濟活動和重大事務游離于體系之外，以公開促公平，以公正謀發展；各部門既相互協作，又相互制約、相互監督。要設計合理的工作流程規范，堅決杜絕“既是運動員，又是裁判員”現象；有條件的單位可以實行定期輪崗制，完善領導干部考核和職務晉升機制，培養和錘煉領導干部的全局意識、系統思維，增強決策、執行、協調等多方面工作的科學性、規范性和嚴肅性，更好地保障高校事業發展。

(三)多措并舉，打通信息共享瓶頸

針對于學校各個條線的系統需求，建議由信息管理部門牽頭梳理，借助規劃部門的力量，實現對學校整體軟件的整合，建立有延展性、可操作性強的學校信息化頂層設計，制定適合于本校的數據兼容標準，建立數據池或類似數據集合，實現數據本身互相校驗、核對、糾錯，最后對學校各類數據進行數據挖掘，分析校內各類經濟行為的規律性，為學校管理層決策提供依據。推廣“互聯網+政務”，讓數據多跑路，減少審批環節的時間，同時，由于數據傳輸方式改變，降低數據傳輸過程中的人為原因造成的差錯率。

(四)多維培訓，做好內控隊伍專業化建設

通過定期培訓、頂崗輪崗等行式，不斷提高內部控制從業人員的思想品質、業務素質、專業能力，培養一支會管理、專業能力強、作風優良的專業化管理隊伍；通過定期培訓、掛職鍛煉、高校調研等方式，走出去，請進來，橫向交流，學習兄弟學校的優秀案例和典型經驗，使得這些人員對學校整體構架和運作機制有全面而精確的理解；建立內部建設管理領導小組，由校長牽頭，各個部門參與，逐步構建內部控制協商機制，通過內部控制實踐，不斷總結內部控制過程中的得失，尋找適合高校實際情況的內部控制方式。

(五)目標驅動，探索績效評價考核體系多樣化

財政部出臺了《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》(財會[2016]11號)，從宏觀層面對如何評價學校的內部控制做出了一些指導，為高校內控建設向縱深推進指明了方向。因為，無論對高校、對部門還是對師生員工，績效考核始終是一種至關重要的管理手段，將內控建設納入到對學校、部門和員工績效考評指標體系中，將內部控制績效考評與部門工作考核、干部考核結合起來，與高校日常的監管、管理與評價結合起來，就能極大地調動各單位、各部門和師生員工的積極性，推動內控建設常態化、規范化和制度化發展。

當然，績效評價關乎到學校生存發展和師生員工切身利益，既要嚴謹更要科學、規范。在內控建設績效評價體系前一定要科學論證、循序漸進，要對內控建設相關內容進行梳理和細化、量化，抓住內控建設的質量控制點、風險點和關注點，以準確的績效考評目標定位，調動內部控制建設的積極性，引導和鼓勵單位、師生員工自覺參與內控建設，主動參與監督和自覺接受監督，將內控建設真正落到實處、深入人心。

總之，如果高校能充分認識到建立健全內控建設的重要性、必要性，充分發揮績效考評的導向性和規范性，改革現有的運營管理體系，在內控制度上不斷完善、工作機制上不斷開拓創新，高校的內部控制建設就一定能迎來又一個春天。