內(nèi)部控制下政府行政運(yùn)行成本管理創(chuàng)新分析

樊文平

一、政府行政成本的基本概述

成本本身是商品價(jià)值的體現(xiàn)，屬于商品經(jīng)濟(jì)范疇，主要指企業(yè)為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售或提供服務(wù)而耗費(fèi)的資源總和，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)的相關(guān)收益。而政府行政成本是由政府主導(dǎo)，為了維持政府各部門運(yùn)轉(zhuǎn)和廣大人民群眾的利益而承擔(dān)的資源消耗以及付出的資金成本。從支出用途角度來看，政府行政成本可以劃分為設(shè)施成本、公務(wù)成本和人力成本；從度量行政成本的角度來看，政府行政成本可以劃分為顯性成本和隱性成本；從行政成本發(fā)生環(huán)節(jié)來看，政府行政成本可以劃分為運(yùn)轉(zhuǎn)成本和管理成本。

與企業(yè)成本相比，政府行政成本的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：（1）支出不對等。企業(yè)的成本支出主要取決于銷售和市場，在保證企業(yè)收益增加的情況下才會考慮到成本問題。而政府行政成本源于國家公共財(cái)政支出，為了穩(wěn)定社會發(fā)展，往往需要忽視經(jīng)濟(jì)效益增加成本支出；（2）支出目的明確。企業(yè)成本支出的目的是獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益，而政府行政運(yùn)行成本支出是為了履行其國家職能，為社會提供公共服務(wù)產(chǎn)品，主要講求社會效益；（3）成本核算困難。企業(yè)成本越低，獲利空間越大，成本核算驅(qū)動力也會更大。而政府提供的產(chǎn)品或服務(wù)無法衡量成本和收益，所以成本核算比較難。

二、政府行政運(yùn)行成本管理中存在的問題

（一）行政決策失誤增加了行政成本

行政決策是政府部門展開政府工作的前提和基礎(chǔ)，也是決定行政實(shí)施效果的直接因素，但一些行政部門存在著單位領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大的問題。為了所謂的政績工程，胡亂決策，屁股決定腦袋，造成行政運(yùn)行成本責(zé)任主體不清、管理層內(nèi)組織架構(gòu)混亂，導(dǎo)致單位內(nèi)部進(jìn)行決策時(shí)缺乏有效的監(jiān)督。同時(shí)，執(zhí)行層對決策參與性不強(qiáng)，再加上崗位責(zé)任制不夠完善，使得行政決策全憑領(lǐng)導(dǎo)主觀意識，造成行政決策失誤，影響了決策的科學(xué)性，從而產(chǎn)生了許多不必要的開支。

（二）行政成本與發(fā)達(dá)國家相比過高

與很多發(fā)達(dá)國家相比，我國的行政運(yùn)行成本占GDP的比重、財(cái)政收入的比重、財(cái)政支出的比重等依然很高。在2012年國家控制“三公經(jīng)費(fèi)”政策出臺以前，我國行政管理支出占財(cái)政支出的比重曾一度上升到20.73%，是日本行政管理支出比例的10倍。黨的十八大以后，政府行政部門“餐桌腐敗”、“公款旅游”等問題雖然有所遏制，但仍然不時(shí)爆出相關(guān)單位違反“八項(xiàng)規(guī)定”，頂風(fēng)作案等事件，使得政府行政支出增長與其節(jié)約型政府的目的相違背。

（三）政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員臃腫

近年來，隨著我國政府機(jī)構(gòu)改革的不斷深入，政府機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員已經(jīng)進(jìn)行了較大裁減，但政府機(jī)構(gòu)還存在體制僵化、因人設(shè)崗、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)過多等問題，內(nèi)部對人員管理沒有明確的規(guī)章制度，部門崗位之間職能、責(zé)任交叉現(xiàn)象嚴(yán)重，使得整體工作效率無法有效提升。

（四）行政運(yùn)行成本概念不一致

政府機(jī)構(gòu)沒有對內(nèi)部成本管理進(jìn)行全面分析，也缺乏相應(yīng)的管理意識，沒有對內(nèi)部行政運(yùn)行和業(yè)務(wù)履行活動進(jìn)行區(qū)分，在實(shí)際運(yùn)行過程中存在著公共產(chǎn)品開支與服務(wù)開支混為一談，導(dǎo)致政府部門費(fèi)用核算體系混亂，無法真實(shí)地估算政府行政運(yùn)行的成本支出。

（五）行政運(yùn)行成本歸集方式不當(dāng)

在新的政府會計(jì)制度下，行政單位的專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和維持單位日常運(yùn)轉(zhuǎn)的單位管理費(fèi)用沒有分開，全部歸入到業(yè)務(wù)活動費(fèi)用進(jìn)行核算，使得成本核算不夠準(zhǔn)確，不利于行政運(yùn)行成本的分析和控制。

三、政府行政運(yùn)行成本內(nèi)部控制的具體措施

（一）強(qiáng)化行政成本意識

一方面可以通過培訓(xùn)和宣傳等方式來提升內(nèi)部人員的成本管理意識，在部門內(nèi)定期組織管理層和執(zhí)行層進(jìn)行學(xué)習(xí)，讓內(nèi)部職員充分了解當(dāng)前的政策要求和成本管理的作用，并針對存在的問題及時(shí)糾正，建立節(jié)約型政府；另一方面要遵循成本效益原則，依據(jù)內(nèi)部控制的理念對政府工作進(jìn)行流程再造，簡化政府工作流程和各項(xiàng)審批流程，將政府工作流程和審批流程嵌入內(nèi)部控制體系中，保證各個(gè)環(huán)節(jié)的有效銜接，從而提升政府部門的工作效率。

（二）樹立正確的行政理念

近年的政府機(jī)構(gòu)改革，各級政府將各部門職能相近、業(yè)務(wù)范圍類似的部門統(tǒng)一集中到一個(gè)部門來進(jìn)行管轄，有效避免政府內(nèi)各部門之間的職能交叉。這一舉措提高了行政效率，降低了行政成本，因此，政府機(jī)構(gòu)人員更要樹立正確的行政理念，以適應(yīng)當(dāng)前政策的要求。同時(shí)，由于行政運(yùn)行成本本身不會直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，卻又是必須的支出，致使政府機(jī)構(gòu)工作人員大都存在行政成本管理意識薄弱的問題，從而降低了財(cái)政資金的使用效率。只有政府機(jī)構(gòu)工作人員形成正確的成本意識，才能從根本上實(shí)現(xiàn)開源節(jié)流，避免國有資產(chǎn)流失。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理的控制力度

首先，全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制的管控手段之一，政府部門應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，嚴(yán)格控制預(yù)算追加事項(xiàng)，減少部門預(yù)算調(diào)整，杜絕無預(yù)算支出現(xiàn)象，對政府內(nèi)的行政資源進(jìn)行合理配置和利用，減少預(yù)算外資金支出。其次，政府部門在進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算編制時(shí)，要嚴(yán)格按照要求對編制過程和內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化說明，在保證編制報(bào)告全面性的基礎(chǔ)上對部門內(nèi)容進(jìn)行公開披露，接受外部監(jiān)督，保證政府部門財(cái)務(wù)管理的透明化。最后要完善公共預(yù)算的法律體系，依據(jù)當(dāng)前政府部門的職能和運(yùn)營情況，不斷更新和完善與行政成本預(yù)算管理相關(guān)的政策法規(guī)，細(xì)化行政成本預(yù)算，提升政府部門對資金的管理水平。

（四）發(fā)揮行政成本監(jiān)督職能

一方面，加強(qiáng)政府行政運(yùn)行支出的信息公開及審計(jì)監(jiān)督職能，對政府的收支活動進(jìn)行監(jiān)督，建立社會公共監(jiān)督機(jī)制，減少行政人員的濫用職權(quán)和內(nèi)部腐敗現(xiàn)象，保證政府成本支出的科學(xué)性；另一方面，要加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性，擴(kuò)大審計(jì)職能范圍，定期對政府行政實(shí)際支出與預(yù)算支出進(jìn)行對比分析，控制政府的支出要與預(yù)算編制保持一致。

（五）建立健全成本責(zé)任制

建立行政成本責(zé)任需要明確政府機(jī)構(gòu)內(nèi)成本控制的責(zé)任，將成本管理工作細(xì)致化和全面化。也就是說，政府職能部門要完善成本責(zé)任制，對各部門的行政運(yùn)行成本進(jìn)行全面管理。對于決策層，應(yīng)完善決策程序，落實(shí)“三重一大”決策機(jī)制和集體決策程序，對違反決策程序，違規(guī)決策而造成的成本損失，可以依靠責(zé)任制對崗位和個(gè)人進(jìn)行追責(zé)。同時(shí)，還要針對執(zhí)行層建立崗位責(zé)任制，規(guī)劃各部門的權(quán)職范圍，并將行政成本管理與內(nèi)部人員的工資績效考評直接掛鉤，督促職員心存責(zé)任意識，按照規(guī)章制度進(jìn)行工作。

（六）細(xì)化行政運(yùn)行成本核算

按照新的《政府會計(jì)制度－行政事業(yè)單位會計(jì)科目和報(bào)表》規(guī)定，事業(yè)單位專業(yè)業(yè)務(wù)活動和單位行政及后勤管理部門開展管理活動所發(fā)生的費(fèi)用分別計(jì)入業(yè)務(wù)活動費(fèi)用和單位管理費(fèi)用，而行政單位卻沒有單獨(dú)體現(xiàn)單位管理費(fèi)用，其發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用全部歸入業(yè)務(wù)活動費(fèi)用來核算。這樣做就無法區(qū)分行政單位專業(yè)業(yè)務(wù)活動費(fèi)用和為維護(hù)單位日常運(yùn)轉(zhuǎn)的單位管理費(fèi)用，費(fèi)用管理比較粗放，應(yīng)該比照事業(yè)單位將行政單位的各項(xiàng)專業(yè)業(yè)務(wù)活動支出與日常單位管理費(fèi)用支出分開、細(xì)化來核算，更利于行政運(yùn)行成本分析和控制。

（七）完善內(nèi)部控制管理體系

首先，政府內(nèi)部控制框架的完善需要建立在風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)健全的基礎(chǔ)上，政府機(jī)構(gòu)可以將法律法規(guī)作為內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，建立完善的內(nèi)部控制制度。其次，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要對內(nèi)部控制的實(shí)施負(fù)責(zé)，并定期向相關(guān)部門反映內(nèi)部控制的實(shí)施進(jìn)度以及執(zhí)行效果，通過對內(nèi)部控制制度應(yīng)用結(jié)果的評審和公示來不斷改進(jìn)和完善內(nèi)控條例細(xì)則，提高對內(nèi)部控制的監(jiān)督作用。最后，要將內(nèi)部控制的責(zé)任落實(shí)到各個(gè)部門中，以財(cái)務(wù)部門為主要核心，要求財(cái)務(wù)部門加強(qiáng)對行政成本方面的管理控制，以此來貫徹落實(shí)內(nèi)部控制。

（八）完善政府機(jī)構(gòu)人員設(shè)置

基于政府機(jī)構(gòu)設(shè)置層級過多的問題，相關(guān)部門要對人力資源進(jìn)行全面管理，減少“一崗多職”現(xiàn)象，并建立公職人員退出機(jī)制，根據(jù)崗位職能和崗位數(shù)量來合理安排人力資源，有效解決政府機(jī)關(guān)人員臃腫、運(yùn)行效率低的問題。

四、結(jié)束語

降低政府行政成本可以提高政府機(jī)構(gòu)整體的運(yùn)作效率，提升內(nèi)部資產(chǎn)的使用效益，讓政府機(jī)構(gòu)更好地發(fā)揮為人民服務(wù)的職能。在這一基礎(chǔ)上，政府機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)行政成本支出管理意識，利用預(yù)算管理、內(nèi)部控制等方式來解決政府機(jī)構(gòu)內(nèi)行政成本增長過快的問題，并建立成本收支公開制度，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)型。