提升人力資本水平 釋放發展新動能

劉理暉 錢誠

【摘? 要】加快建設創新型國家，釋放發展新動能，對新時期我國人力資本提升提出了新的要求。當前，技術進步對常規技能的替代和對高技能的需求不斷加大。中國勞動力市場供給“總體短缺、結構性過剩”的態勢正在逐步呈現。需要從供給側入手加快適應新產業革命，落實人才強國戰略;推進產教融合，提升人力資本供給質量;加大科技人才、技能人才和海外人才等重點群體的人力資本投資力度。

【關鍵詞】 新動能? 技術進步? 人力資本? 勞動力供給

新常態下，我國經濟增長動力逐步從“人口紅利”向“人才紅利”轉換，從投資驅動向人力資本驅動轉換。人力資本質量正在取代人力資源數量，逐步成為今后我國經濟發展新動能的重要支撐。

一、技術進步對常規技能的替代和對高技能的需求均在不斷加大

以信息技術和制造業、服務業深度融合為典型特征的新一輪技術革命，已經使得許多常規性工作實現了自動化和智能化。在現階段，盡管有關人工智能對中國勞動力市場產生破壞性影響的證據仍然顯得碎片化、個案化，但是智能制造、智能服務在各個領域不斷地應用和擴散，已經對傳統勞動力市場產生了難以忽視的影響。主要特點是：對現有產業中常規性技能崗位的替代持續擴大;對高技能、個性化技能崗位的需求不斷增加;人機協同的全新生產模式將逐步確立。隨著人工智能對人們生活模式特別是生活便利性帶來的持續深遠影響，我們有理由相信，其對生產模式和勞動技能的革命性影響也將是一個長期、不可逆轉的過程。

以工業機器人為例，中國已經連續六年成為世界最大工業機器人市場，2018年中國安裝了15.4萬臺工業機器人，占全球裝機量的36%，超過美國和歐洲市場總和。工業機器人在國內的應用，已經從四個方面影響了勞動力市場：一是填補無人作業區。在高空、高溫、高輻射、潔凈室等工作環境，機器人不但可以發揮人類無法實現的作用，而且能創造新的市場需求和就業機會。二是機器換人。未來生產線約有10%的簡單重復工作（搬料與上下料、焊接與釬焊、涂層與封膠、裝配與拆卸等）可以用機器人替代。從美國經驗看，每使用1個工業機器人將取代生產線6～7個工作崗位，這將直接減少相關崗位操作工人的就業機會。三是通過技術外溢效應產生新的產業發展需求和就業機會。工業機器人應用重點產業如汽車、電子、家電、輕工、紡織、醫藥、半導體等，都在形成以工人機器人檢測維護、軟件開發、系統集成等為代表的一批新的產業鏈條。四是人機協同。工業機器人主要解決常規性、可重復工作任務，其深度學習能力和復雜任務解決能力仍然有限。2016年經濟合作與發展組織（OECD）報告認為，“被自動化”的不是整個工作崗位，只是工作內容中的一部分，美國只有9%的工作面臨自動化的高風險，其他20個OECD國家存在高替代風險的工作所占比例也僅在6%～12%之間。因此，在未來很長一段時間內，人機協同將是智能制造、智能服務的主要模式。但是，在人機協同的全新模式下，人可以做什么，需要掌握什么技能，以及如何實現對機器人的有效控制與協同，這些無法回避的關鍵問題目前尚無可信的結論。

從人力資本角度看，技術進步使得常規性、重復性、高精度的勞動技能組合變得不再重要，而是越來越重視創造性、抽象化、個性化的勞動技能。過去十年，發達國家中常規性任務主導的中等技能工作崗位在不斷減少，而高技能和低技能工作崗位的占比持續上升，呈現“就業兩極分化”現象。中國勞動力市場的調查數據也表現出這一趨勢。2018年的統計數據顯示，中國勞動力市場對具有專業技術等級要求的崗位求人倍率均大于1.70，遠高于勞動力市場1.27的平均水平。其中，高級技能人員、高級工程師、高級技師崗位的求人倍率均高于2，分別為2.39、2.01、2.01。解決好高技能人才短缺和產業適配，是當前提高我國人力資本質量、釋放發展新動能的一個十分重要而迫切的問題。

二、中國勞動力市場供給“總體短缺、結構性過剩”的態勢正在逐步呈現

中國經濟增長長期得益于“人口紅利”，但隨著“劉易斯拐點”階段的到來，中國勞動力已經從過去的“總體過剩、結構性短缺”，逐步向“總體短缺、結構性過剩”轉變。21世紀前10年，中國剩余勞動力約為1.65億～2.3億人。2013年，勞動年齡人口絕對量達到10.05億人的歷史峰值，此后勞動力總規模逐年下降，剩余勞動力規模快速減少。2018年，我國16～59歲人口為8.97億人，與2017年相比減少470萬人，比重下降0.6個百分點。中國勞動力供求平衡的轉折性變化，在勞動年齡人口達到峰值前就有征兆。早在2010年第一季度，勞動力市場的求人倍率就已突破1，此后更是長期處在1之上的較高水平，說明勞動力的崗位需求已長期超過求職人數，勞動力資源處于總體短缺狀態。

綜合考慮我國勞動參與率（68.72%）仍位居全球前列、人口基數大、失業率相對較低等因素，短期內中國“人口紅利”并不會快速消失。但是，未來一段時期，隨著勞動力人口持續下降和人口老齡化程度加深，中國經濟增長將面臨勞動力總量不足的風險制約。這就意味著，通過加大人力資本投資來提高勞動生產率，將成為推動我國經濟增長的重要途徑。

勞動力總量不足的同時，結構性過剩的問題也十分明顯。過去勞動力剩余主要存在于農村勞動力群體，而現在主要存在于傳統工業制造業部門。從2012年起，第二產業出現兩個明顯變化：一是人均產值增速從10%～15%區間快速跌落至4%～7%區間;二是就業彈性從正值區間進入負值區間，工業吸納就業能力下降。鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、玻璃等淘汰落后產能的主要行業，面臨巨大的就業轉移壓力。比如，鋼鐵行業主業勞動生產率在2020年將提高到1000噸/人·年以上。在總產量不增的目標下，將減少100余萬主業從業人員，同時帶動企業非鋼產業人員的大幅減少。

另一個值得重點關注的群體是大學畢業生。從受教育水平看，大學畢業生數量規模是衡量我國人力資本水平的一個核心指標。2019年全國普通高校畢業生預計將達到834萬人。新增大學畢業生規模之龐大、持續周期之長，對改善中國人力資本具有極其重要的意義。但是，當前大學畢業生的就業狀況并不樂觀。一方面，高校招生規模擴大帶動社會和家庭加大“高學歷”投資。高校畢業生人數大幅增加，就業難問題突出。畢業前找不到合適工作的應屆生比例約占25%，出現家庭教育投入增加但投資回報率降低的問題。“讀書無用”對低收入家庭教育投入的擠出效應明顯，“寒門難出貴子”評論時有出現。另一方面，對應用型教育和實用技能教育的重視和投入不足，使得新興產業和技術密集型產業找不到足夠的專業技術人員和技能人才，呈現“大學畢業生高供給下，企業招聘難”和“企業高需求下，大學畢業生就業難”并存的局面。

三、從供給側入手加快推進我國人力資本的提升

提升人力資本的本質是提高勞動力供給的質量，方向是適應經濟社會發展要求，提升人力資本的投資效率和供給質量。在我國提升人力資本的基本路徑，就是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，加大人力資源供給側改革，在新的歷史時期深入落實人才強國戰略。

（一）適應新產業革命，落實人才強國戰略

產業競爭的本質是科技競爭和人才競爭。《2019全球人力資本趨勢報告》顯示，我國在高精尖產業領域，創新型人才、應用型人才、高技能人才、復合型人才供給跟不上變革步伐的現象會越來越突出。總體看，我國經濟增長新動能領域人才競爭形勢十分嚴峻。

黨的十九大報告強調，聚天下英才而用之，加快建設人才強國，對進一步實施人才強國戰略作了新部署。深入實施人才強國戰略，就是要貫徹新的人才發展理念，把人才作為推進事業發展的關鍵因素，努力造就數以億計的高素質勞動者、數以千萬計的專門人才和一大批拔尖創新人才，建設一支規模宏大、結構合理、素質較高的人才隊伍。落實人才強國戰略從宏觀上看包括八個方面：優先投資人才，提高人才投資效益;加強人才資源能力建設，大幅度提升各類人才的整體素質;推動人才結構戰略性調整，促進人才結構與經濟社會發展相協調;大力開發經濟社會發展重點領域急需的緊缺專門人才;改革人才發展體制機制，完善人才管理體制;大力吸引海外高層次人才和急需的緊缺專門人才;加快人才工作法制建設;加強和改進黨對人才工作的領導等。這些總體要求是提升我國人力資本水平的基本原則。

在實際工作中落實人才強國戰略，提升人力資本競爭力，重點要體現三個方面：一是堅持人才引領創新發展，二是堅持把能力建設作為人力資本提升的主題，三是健全人力資本投資體制機制。要將人才工作作為經濟社會發展的重要評價指標，將人才發展與實施重大國家戰略、調整產業布局等同步謀劃和推進，在“一帶一路”“中國制造2025”等重大國家戰略中落實人才項目、人才工程和人才規劃等。加大人力資本投資，就是要加快教育、醫療衛生、科學文化等重點領域改革，重點提升科技人才、高技能人才人力資本水平，擴大開放，吸引海外人才，不斷創新人才工作體制機制，提升我國人力資源的知識、技能、素質等競爭力。

（二）推進產教融合，提升人力資本供給質量

教育是強國之本，是提升人力資本的關鍵途徑。針對我國人力資本投資中的主要問題，應深度推進產教融合，加快教育領域改革，不斷提高人力資本投資的效率和效益。

一是創新人才教育培養模式。突出經濟社會發展需求導向，建立高校學科專業、類型、層次和區域布局動態調整機制，統籌產業發展和人才培養開發規劃，加強產業人才需求預測，加快培育重點行業、重要領域、戰略性新興產業人才。注重人才創新意識和創新能力培養，探索建立以創新創業為導向的人才培養機制，完善產學研用結合的協同育人模式。促進學科專業設置與產業發展同步，建立學科專業動態調整機制，擴大高校專業設置的自主權，增強專業設置的科學性、靈活性和特色化，注重專業設置前瞻性，主動適應新技術、新工藝、新裝備、新材料發展需求，增設前沿和緊缺學科專業，強化行業特色學科專業建設。

二是健全人力資本多元投入機制。優化財政支出結構，完善人才發展投入機制，加大人才開發投入力度。發揮企業在職業教育中的重要辦學主體作用，鼓勵行業企業參與人才培養。研究出臺促進校企合作的有關辦法，明確行業企業參與人才培養的權利、責任和義務。通過授權委托、購買服務等方式，推動新產業、新業態企業深度參與相關專業教學標準和人才培養方案制定、課程教材等教學資源開發、教學實施等。支持行業組織和行業龍頭企業牽頭制定院校人才培養評價標準，開展質量認證工作。

三是擴大各級各類教育的投資規模。2018年，中國高中階段教育（88.8%）和高等教育（48.1%）的毛入學率仍遠遠落后于高收入國家，甚至比巴西、墨西哥、南非等國家都要低。近年來，我國教育財政投入穩步提升，2018年全國教育經費總投入為46135億元，比上年增長8.39%，占國民生產總值的比重僅為4.11%，離發達國家教育財政投入占比仍有差距。

四是促進教育公平，擴大教育開放。在基礎教育領域，努力使每個人不分性別、不分城鄉、不分地域、不分貧富、不分民族都能接受良好教育，實現基本教育公共服務均等化。在高等教育領域，擴大教育開放，加快一流大學和一流學科建設，推進產學研協同創新，積極投身實施創新驅動發展戰略，同世界一流資源開展高水平合作辦學，提升我國教育的世界影響力。

（三）加大重點群體人力資本投資力度

科技人才、技能人才和海外人才是我國塑造新動能的重要力量，優先發展科技人才、技能人才和海外人才隊伍，是盡快解決現階段人才供給不足和人才瓶頸的重要途徑。

一是提升科技人才人力資本。我國R&D人員總量連續五年穩居世界第一，我國科技人力資源總量持續增長，2017年達到8705萬人，R&D人員總量達到621.4萬人，折合全時工作量人員為403.4萬人年，在2013年超過美國。但是，我們在科技人才隊伍上也面臨嚴峻挑戰，就是創新型科技人才嚴重不足。世界級科技大師缺乏，領軍人才、尖子人才缺失，工程技術人才培養同生產和創新實踐脫節。

提升科技人才人力資本，要改進創新型科技人才培養支持方式，包括實施國家高層次人才特殊支持計劃，建立基礎研究人才培養長期穩定支持機制，加大對新興產業以及重點領域、企業急需緊缺人才支持力度，支持新型研發機構建設，鼓勵人才自主選擇科研方向、組建科研團隊，開展原創性基礎研究和面向需求的應用研發。要完善創新型科技人才評價、激勵和服務保障體系，不斷健全完善科技人才分類評價和激勵機制，突出質量、貢獻和績效導向，針對不同學科門類特點，建立科學的分類評價指標體系和評價程序。通過技術股權、股票期權、現金分紅等措施，調動創新型科技人才的積極性、主動性和創造性。

二是提升技能人才人力資本。2017年，我國技能勞動者達1.65億人，其中高技能人才有4791萬。但是，我國技能人才仍面臨著職業發展通道不暢、經濟待遇偏低、社會地位不高、激勵機制不足等問題。

提升技能人才人力資本，一要健全職業技能教育培訓體系，通過學校教育培養、企業崗位培訓、個人自學提高等方式，加快高技能人才的培養，充分發揮高等職業院校和高級技工學校、技師學院的培訓基地作用，擴大培訓規模，提高培訓質量。二要完善技能人才評價制度，推進職業資格證書制度和技師考評制度改革，逐步理順技能人才評價和成長機制，進一步提高技能人才的社會地位，優化技能人才成長的社會環境。三要依托一批技能人才建設項目、技能人才振興計劃、技能人才培訓基地和技能大師工作室，針對戰略性新興產業緊缺技能人才，夯實我國技能人才基礎，顯著提升技能人才的供給規模和能力素質。

三是提升海外人才人力資本利用率。整合全球人才資源、促進人才合理流動、實現人力資本合理分布、提高人才集聚度，是人力資本投資的重要方式。海外留學生、華人、外籍來華人士及世界其他對華友好人士都是中華民族復興的寶貴人才資源，通過團結、吸引和開發海外人才，可以更好地為提升我國新動能的全球競爭力提供人才支撐。

提升海外人才人力資本利用率，要求我們加大吸引留學和海外高層次人才工作力度，繼續貫徹支持留學、鼓勵回國、來去自由的方針，鼓勵留學人員以不同方式為祖國服務。要建立全國統一的留學人才信息系統和留學人才庫，完善留學人才的評價認定制度，提高吸引高層次留學人才工作的針對性和實效性。要健全留學人才為國服務的政策措施，健全對海外高級人才實行的在華長期居留或永久居留制度，制定投資移民法、技術移民法和海外高級人才聘用管理辦法。要建立和完善國際人才市場，發展和規范引進海外人才中介組織，保護應聘海外人才和聘用單位的合法權益。

四、結語

推動我國高質量發展，釋放發展新動能，加快建設創新型國家，需要強大的人力資本支撐。黨的十九大報告指出，要瞄準世界科技前沿，強化基礎研究，實現前瞻性基礎研究、引領性原創成果重大突破。這對新時期我國人力資本提升的方向和內容提出了新的要求。

未來一段時期是經濟增長新舊動能的接續轉換期，也是創新驅動發展的戰略機遇期。我國在全球范圍內實現人力資本投資、開發、配置和利用，既面臨重大機遇，也面臨重要挑戰。人力資源開發政策和有關人才政策要適應和引領新常態，堅持問題導向，實現精準發力，在更大程度和更高層次上提升我國人力資本水平。要從落實國家人才戰略、推動教育領域供給側改革、加快重點群體人力資本提升等方面持續深化，培養造就一大批具有國際水平的科技人才、技能人才、海外人才和高水平創新團隊，為釋放發展新動能提供持續不竭的人力資本支持。

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（作者劉理暉系國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所副所長、研究員;錢誠系國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所助理研究員）