國外水上航空發展經驗及對我國的啟示

包立超

摘 要：水上航空屬于通用航空的新興業態。目前，我國水上航空發展尚處起步階段，在近年的發展過程中呈現出審批程序復雜、水上機場建設滯后、水上航空業務量少等問題。美國、加拿大、馬爾代夫等國家水上航空起步早、發展較為成熟，其成功經驗可以為我國提供很多有益借鑒。本文梳理了我國水上航空發展現狀及存在問題，并對國外水上航空發達國家的發展經驗進行深入剖析，結合目前我國水上航空發展及水上機場建設過程中遇到的困難，提出促進我國水上航空發展的對策。

關鍵詞：水上航空;水上機場;發展經驗;發展對策

中圖分類號：V351.22 ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號：1006—7973（2019）11-0108-04

水上航空是通用航空的重要分支，在我國屬于新興領域。相比陸地機場，水上機場具有占用土地少、建設投資少、運營成本少、環境影響小、運行靈活“三少、一小、一靈活”的特點，在水域豐富的地區具有無可比擬的建設優勢。在經濟發達、寸土寸金的沿海地區以及地形復雜、耕地資源不足的偏遠地區建設水上機場，構建水上短途運輸網絡，可增加當地交通可達性，促進區域經濟發展。在旅游景區濱水區域、度假島嶼建設水上機場，可充分發揮水上飛機新奇、刺激的特點，將觀光與體驗有機結合，開發多元化的旅游娛樂項目。此外，水上機場還可布局在城區濱水區域，更易于與商業、地方特色產業深度融合，打造有溫度、有色彩、有故事的城市名片。

從水上機場的全球布局來看，主要集中在美國、加拿大、澳大利亞以及馬爾代夫等國家和島際區域。以上國家水上航空發展起步早、發展成熟，無論是水上機場數量還是水上航空業務量依然處于上升態勢。目前，我國水上機場的建設還處于探索階段，受到空域條件、水域審批、規劃不足等方面的限制，水上航空發展遇到了一定問題。學習和借鑒國外先進的發展經驗顯得尤為重要。本文從國外水上航空發展經驗入手，與我國水上航空發展現實情況相結合，在吸取國外經驗的基礎上提出促進我國水上航空發展的對策。

1 我國水上航空發展概況及存在問題

1.1 發展概況

隨著我國通用機場建設深入推進，水上機場開始成為通用機場中的新亮點。天津、河北、黑龍江、吉林、江蘇、安徽、浙江、海南等省份編制的通用機場布局規劃已開始涉及水上機場的相關內容。云南曲靖、江蘇鎮江、深圳大鵬新區等地已開展了水上機場選址規劃、場址論證、可行性研究或設計等前期研究工作。但從已建成的水上機場來看，目前僅有上海金山、海南三亞灣、湖北荊門、江蘇澄湖4個水上機場以及浙江舟山和嵊泗、廣東番禺等水上起降點，其中取得使用許可證的水上機場僅有3個。

表1 ?我國頒證水上機場概況

從運營情況來看，雖然美亞航空、幸福通航、宗申天辰、幸福運通航、騰邦集團、華彬亞盛通航等企業積極探索和實踐水上航空運營業務，但現階段業務量總體規模較小，主要集中在幸福運通航、美亞航空和幸福通航三家公司，且從近幾年的業務量變化來看，飛行小時數存在一定波動，總體呈現下降趨勢。幸福運通航、華彬天星通航及內蒙古通航在山西大同、廣西北海、海南海口等地先后開展了水上飛機試飛活動，取得了良好示范效應，但上述試飛活動大多是利用水上起降點開展的臨時性活動，并未實現常態化飛行。

1.2 存在問題

在我國，除了通用航空發展過程中所遇到的空域、人才等普遍性問題外，水上航空發展還存在以下個性問題：

（1）市場規模小，社會關注度低。水上航空作為通用航空的分支領域，以通用航空的蓬勃發展為背景及前提。美國、加拿大等國家通用航空發展成熟，機場數量分別是我國的87倍和7倍，通用飛機數量分別是我國的79倍和14倍，通用航空制造規模和水平也明顯領先于我國，為水上航空發展創造了良好的條件。我國通用航空發展尚處初期階段，且水上航空在國內剛剛起步，其市場規模相對較小，需要逐步培育，未引起社會的足夠關注。

（2）水上機場建設滯后，缺乏頂層規劃支持。水上機場作為水上航空重要的基礎設施，是運營的前提、產業的支撐。目前我國僅建成7個水上機場（含起降點），3個水上機場取得使用許可證，遠不足以支撐整個水上航空發展。同時，由于省級通用機場布局規劃往往不將水上機場作為考慮重點，缺乏區域層面水上機場及配套設施規劃，水上通用航空運營企業則是各自為政，不利于形成區域運營網絡，難以發揮規模效應和網絡效應。

（3）地方政府認識不夠，發展積極性不高。水上機場主體部分位于水上，因此占用土地遠遠少于陸地通用機場，一般在50畝左右。而旅游景區大多以成片水域為核心，人類也一般是逐水而居，水上機場占用土地少的特點使其具有可以建設在旅游景區、人口集中區附近的先天優勢，從而更利于與旅游、商業相結合。但由于地方政府對水上機場缺乏認識，對未來水上航空市場發展信心不足，對于在人口密集區建設水上機場的噪聲影響、限高影響、落地環評等問題以及繁忙港口水上機場與船舶運行沖突的問題疑慮重重。

（4）建設標準體系不完善，建設審批流程有待梳理。水上機場包括水上設施、岸線設施及岸上設施三部分，其建設內容與陸地機場有較大差異，水上飛機的駕駛也比陸上飛機更為復雜，因此不能照搬陸地機場的建設經驗。2017年1月，中國民用航空局發布了《水上機場技術要求（試行）》，實現了水上機場建設標準“零”的突破。但是僅此一項標準對水上機場建設的意義有限，從水上機場的選址到規劃設計需要一套完整的標準體系作為指導。此外，由于在國內屬于新生事物，水上機場整個規劃、建設、取證流程也有待理順。

（5）水上機場建設審批程序復雜，多頭監管標準不一。水上機場的建設審批除軍方、民航和地方三方外，還涉及水域管理部門。水上機場的開放使用除了具備通用機場使用許可證外，還需辦理水域使用權證和水上交通管理部門出具意見，流程繁瑣，耗時長。同時，水上機場的運行監管由民航、海事和市場監管等部門多頭監管，不同的監管部門往往依據各自標準提出不同的監管要求，有些甚至存在矛盾和沖突，如水上飛機的駕駛員除了有飛行員執照外還需具有船員證，民航和海事部門對于水上機場建設有不同的要求等。

（6）未開展水上機場對環境影響的系統研究，缺乏審批依據。我國許多適宜建設水上機場的區域都被劃設為國家級風景名勝區、5A級景區、旅游度假區等。目前國內缺乏對水上機場環境影響的權威研究，對于上述區域水上機場建設及水上飛機運行審批缺乏依據。同時，上述區域內建設項目需要國家相關部門審批，審批層級較高，水上機場一般由企業或地方政府主導，協調國家部門難度大、耗時長。水上機場的環保審批問題成為制約我國水上航空發展的一個重要因素，眾多水上機場建設項目因為環保審批問題而擱置。

2 國外水上航空發展經驗

2.1 馬爾代夫

馬爾代夫是水上航空業與旅游業有機結合的典范。該國水上機場由TMA（Trans Maldivian Airways）和MAT（Maldivian Air Taxi）兩家航空公司聯合運營。為了解決由馬累乘船前往度假島嶼用時長、旅途舒適性差的問題，1993年水上飛機運營公司MAT應運而生。TMA開始使用直升機服務于島際交通，由于已有的直升機航空服務出現基建問題以及為了提供更優惠的服務，1997年開始引入水上飛機，并于1999年完成了全部機隊向水上飛機的過渡。目前，兩家公司合計擁有49架水上飛機，其中包括3架DHC-6-400系列飛機，每年飛行的航班超過10萬架次，日載客2000人左右，平均客座率88%左右。

馬爾代夫水上機場采用“一基地、多起降點”的布局形式，在首都馬累緊鄰馬累國際機場布局水上飛機基地一座，其他島嶼布局水上起降點共65個，形成以水上飛機基地為中心，放射至各島嶼的軸輻式水上飛機航線網絡，運行覆蓋20km-300km的島際距離。水上飛機基地作為網絡的核心，重點考慮與其他交通方式的無縫銜接，直接承擔二次運輸功能;水上起降點的布局以需求為導向，同時考慮實際建設條件的限制。

水上飛機不僅作為一種島際間的交通工具，更是一種高端觀光、體驗項目，可使用水上飛機開展攝影飛行、度假村轉機、私人包機、遠足、醫療轉運等服務。同時，在水上飛機基地建有A、B、C三座航站樓，包括23個貴賓休息室，為部分高端度假村游客、VIP會員提供高端化、個性化服務。水上航空公司與度假島嶼簽訂合同，水上航空服務費用包含在度假島嶼的酒店費用中，機票與酒店捆綁銷售。馬爾代夫的水上飛機基地及起降點作為水上飛機服務保障的必要基礎設施，為運送乘客往返于馬爾代夫全國各地的島嶼創造了條件，提供了更快、更方便、更舒適的旅行方式，在該國旅游業發展中起到了關鍵作用。

2.2 美國

美國水上航空運營基礎好，發展已較為成熟，目前有507個水上機場，且近年水上機場數量仍有遞增趨勢。美國水上機場的建設需要得到FAA（美國聯邦航空局）、美國陸軍工程兵團、美國海岸警衛隊、聯邦和地方政府的許可1。在申報聯邦注冊方面，水上機場與其他機場的申報要求是相同的。若不申請聯邦財政資助（經聯邦協議批準的），新建或改建水上機場，應按聯邦法規第14卷第157部——《機場新建、改建、啟用和關閉通告》要求，向FAA提交申請。FAA也同樣向符合要求的水上機場提供資金資助，并要求所有使用聯邦基金資助建設的水上機場平面規劃需得到FAA許可。

挖泥疏浚、防浪堤、船用斜坡道、碼頭、護岸、堆石護坡等活動和固定設施需獲得美國陸軍工程兵團（USACE，負責維護和管理適航水道以及美國境內水質安全的主管機構）的許可。該機構對水上機場的環境影響進行了深入的調查研究，結果表明水上飛機對水質、土壤質量、野生動物、漁業及水文條件等幾乎沒有影響。美國對水上機場的建設和水上飛機的運行也有比較包容的態度，除水域中有珍稀瀕危野生動、植物物種外，一般對水上機場的建設和水上飛機的運行不設限制。如杰克布朗水上基地主要運營區域——溫特黑文市和波爾克縣都允許水上飛機在湖面自由起降;塔瓦里斯水上機場水上飛機涉及的多拉湖、哈里斯湖都是旅游度假的勝地，該水上機場的綜合業務樓甚至建設在了伍頓公園內。水上機場業務的成功開展有賴于政府為水上飛機營造了靈活、寬松的運行環境。

2.3 加拿大

加拿大是世界上海岸線最長的國家，共建有321個水上機場，大部分集中在哥倫比亞省和安大略省。綿長的海岸線、海峽的天然阻隔、隧道橋梁造價昂貴、輪船時效性差等因素為水上機場的發展創造了良好的條件。加拿大政府對水上機場的管理較為寬松，基本不對水上機場頒發使用許可證，也未出臺相關的技術標準。政府更側重為水上航空活動的開展提供服務，如編制目視航圖和水上機場資料匯編、劃定低空空域、設置管制塔臺和飛行服務站（FSS）等。對于飛機的噪聲影響和公共安全影響，政府給予適當管理，如在機場平面圖上標注噪聲敏感區位置，要求飛機起降航線避開噪聲敏感區，并規定飛行高度、速度等。寬松的管理政策和空域環境使水上飛機成為沿海一帶居民常用的出行方式。

關于水上飛機與船只運行協調的問題，加拿大提供了值得我國借鑒的案例。對于水上交通簡單的地區，一般不會專門制定水上交通方案，水上飛機起降主要靠飛行員觀察，主動避讓船只，水上飛機在水面滑行時作為船只考慮，遵循水上交通規則。對于交通繁忙的水域，為保障水上飛機運行安全，一般會制定詳細的水上交通方案。例如，維多利亞港水域狹窄，交通高度繁忙，加拿大交通運輸部特別對維多利亞港灣水上機場進行了審批認證，并制定了《維多利亞港交通方案》，通過四項措施保障運行安全：一是航道劃設與空間間隔，劃設水上飛機跑道和有動力船只的航道，動力船只航道與水上飛機跑道最小間隔20米，將水上飛機、有動力船和無動力船從空間上分隔開。二是速度限制，進入維多利亞港限速7節，進入內港限速5節。三是時間間隔，高峰時間嚴格按照交通方案執行，其余時間或晚上靈活避讓。四是信息服務，建設了加拿大唯一一個水上飛機飛行服務站。

3 促進我國水上航空發展的對策

3.1 創新模式，融合發展

水上航空自身市場規模相對較小，應當創新發展模式，與其他業態融合發展。一是與旅游產業相融合，開發水上飛機+游艇、潛水、海上垂釣、沙灘野餐等多元化消費娛樂項目;水上飛機與火車、船舶、皮劃艇等其他交通工具串聯，開展種類多樣的一日游活動。二是與商業相融合，通過建設完善的水上機場設施，以及度假、休閑、餐飲等配套設施，匯聚高端人群，吸引水上飛機愛好者前來開展飛行活動、進行娛樂消費，帶動當地經濟發展。三是研發生產適應多種市場需求的多用途飛機、水陸兩棲飛機等，擴大使用范圍。

3.2 規劃先行，科學布局

加快推進區域層面的水上機場布局規劃和水上航空發展規劃，緊密結合“一帶一路”“長江經濟帶”“粵港澳大灣區”等國家戰略，在環渤海、長三角、珠三角、北部灣、長江經濟帶區域以及內陸河湖水系發達區域開展水上機場建設，構建全國范圍內水上機場骨干網絡。重點打造隔海短途運輸網、島際交通運輸網、河湖短途運輸網等黃金航線，如環渤海地區連通天津、煙臺、大連的1小時短途運輸航線，長三角地區的舟山—上海金山—杭州—蘇州水上航空航線、珠三角地區的深圳—香港—澳門水上航空航線、北部灣地區的海口—湛江—欽州環北部灣水上航空航線等。

3.3 循序漸進、分期建設

由于水上航空市場需逐步培育，水上機場也應根據業務量增長分期建設。水上機場建設靈活，更適于分期建設。就水上設施而言，只需具備可以滿足遠期發展的水域尺寸即可，不涉及跑道、滑行道擴建施工;就岸線設施而言，碼頭、斜坡道可以在合適位置擇址新建;岸上設施建設則更為靈活，初期甚至可考慮與碼頭的候船大廳合建。因此，水上機場建設應充分發揮建設投資小的優勢，近期建設滿足水上機場主營業務的需求，設施盡量簡單，同時在選址、設計預留水上機場遠期發展余地;遠期根據業務量增長情況，適時選址建設候機樓或在浮動的甲板上新建候機樓，建好后拖至合適位置，配套擴展碼頭設施。

3.4 完善標準、因地制宜

《通用機場分類管理辦法》（民航發〔2017〕46號）將水上機場作為通用機場的一個重要類別，未來通用航空標準體系的構建將對水上機場建設標準進一步完善，補齊從選址到設計的全套標準，便于水上機場的統一管理。同時，標準的制定應以促進水上機場設計、建設因地制宜為導向，充分發揮水上機場建設的靈活性，如根據水域、陸域可用面積的相對情況選擇均衡式、偏陸地式和偏水域式等平面布局方式3，提倡水上機場候機區域與游艇碼頭候機大廳或其他商業設施共用;為了滿足土地資源緊張地區的水上機場建設需求，研究在浮動甲板建設機坪、機庫或旅客候機設施的設計標準。

3.5 改革創新，簡化程序

水上航空的蓬勃發展需要國家和社會給予更多關注，通過體制機制創新為水上航空發展掃清障礙。一是創新審批方式，建立軍、民、地方（海域）三方聯合審批機制，各方達成共識，簡化水上機場建設審批程序。二是統一管理思路，民航、地方和海事等監管部門加強溝通協調，理順各部門對水上飛機和水上機場的運行監管要求，為水上機場安全順暢運行創造良好的政策環境。三是加快推進環境保護制度改革創新，開展國家風景名勝區、5A級景區等建設水上機場的環境影響論證，完善相關法規要求，為水上機場審批建設提供政策支持。

4 結束語

我國水域資源豐富、人口眾多、土地緊張，水上航空具有廣闊的發展前景。隨著我國經濟的持續發展，水上航空消費娛樂、短途運輸、應急救援等需求日益劇增，水上機場的建設需求也在不斷增加。體制機制改革、標準體系完善、發展模式創新將是未來促進水上航空發展的重點方向。同時，國家、社會需對水上機場建設、水上通用航空業的發展給予廣泛的關注，為水上通用航空發展創造一個良好的環境，使其成為通用航空發展中的一抹亮色。

參考文獻：

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