占道經營的管理難題

呂德文

與人們想象不同的是，城市街頭并非無主之地，而是聚集著巨大利益；爭奪街頭空間的不僅包括弱勢群體，還有數量龐大的特殊利益集團。當前，我國城市的街頭治理早已告別了“小腳偵緝隊”時代，公安、城管等街頭執法力量投入了龐大力量維持秩序。總體上看，我國城市街頭秩序總體良好，并未成為醞釀社會和政治動蕩的溫床。但是，也存在較大的城市安全隱患。其中最難以解決的痼疾是，很多城市的街頭逐漸為少數特殊利益群體占據—他們以攤販形式出現，以弱勢群體面貌示人，卻行違法犯罪之事，對市民生活、城市安全以及真正的弱勢群體生存，都造成了諸多困擾。

街頭占道經營是城市非正規經濟的主要形式，因成本低、收益大，而成為各色人等的牟利方式。但是，非正規經濟的市場秩序是易變的，攤販群體內部的權力關系也不是固定的。大體而言，街頭利益群體的內部權力關系呈現出多元特征：其一，支配關系。從調研中可見，一些攤販并非自雇經營者，而是受雇者。基本上，那些已經擁有相對穩定攤位的攤主，都會雇傭幫手，而自己做起了“老板”。甚至于，那些交了保護費的普通攤販，如無家庭成員幫忙，也會尋找兼職的大學生來幫忙守攤。其二是庇護關系。在團伙與普通攤販之間，通過管理費/保護費的形式，建立起了庇護關系，該團伙的管理水平比較高：（1）攤位劃界清晰，管理有序；（2）收費規范，不多收，也不重復收費；（3）保證利益，不允許別的勢力來擾亂市場秩序；（4）確保清潔，以滿足城市管理要求。其三是合作關系。攤販往往都是老鄉帶老鄉、親戚帶親戚，他們之間有千絲萬縷的關系。并且，該街的攤位，至少有一半是兩個或兩個人以上合作經營的。合作關系還體現在占領市場、應對風險等一系列事件上。其四是競爭關系。不同的攤群之間，同業之間，都存在激烈競爭。尤其是流動攤販之間，為了獲得較好的攤位，往往會爆發或明或暗的沖突。

攤販管理看似事小，但涉及面卻極廣，鮮為人知的是，城管部門的真正難題在于行政執法問題的泛政治化。

近些年的輿論環境，已將城管執法陷入到泛政治化的執法環境之中，導致執法成本越來越高，執法過程蛻化為議價過程。就目前的城管執法力量配置，絕大多數城市都面臨城管執法力量不足的窘境。一線執法過程中，采用大量輔助力量是客觀現實。與人們想象不同的是，城管并不輕易采用執法措施，而是采用提示、告誡、“圍觀”等方式進行日常管理。能被媒體關注的執法沖突事件，必定是經過多次提示、告誡，乃至于采取“圍觀”等方式而無效，及至城管帶隊仍暴力抗法的結果。由此造成的結果是，在日常街面管理中，城管與攤販之間的討價還價耗費了大量行政資源，從而為非正規經濟的膨脹創造了空間。并且，有經驗的攤販和別有用心的團伙，都會抓住城管害怕執法沖突的這一軟肋，尋找自己的牟利空間。

可見，泛政治化問題嚴重影響了城管執法。但泛政治化又是難以回避的現實，超出了城管部門的控制范圍。從筆者調研的情況看，“不出事邏輯”是一線執法的日常狀態。因為在泛政治化氛圍下，以及各級部門還未充分認識一線執法復雜性的情況下，“有作為、有擔當”很可能意味著問責風險。即便不問責，也會因無盡的后遺癥而影響工作。據此，絕大多數一線執法者會選擇默認這種不公平的、非正常的秩序。