中國耕地保護制度70年：歷史嬗變、現實探源及路徑優化

牛善棟 ，方 斌，2，3，4

（1.南京師范大學地理科學學院，江蘇 南京 210023；2.南京師范大學新型城鎮化與土地問題研究中心，江蘇 南京 210023；3.江蘇省地理信息資源開發與利用協同創新中心，江蘇 南京 210023；4.南京師范大學鄉村振興研究院，江蘇 南京 210023）

1 引言

“民以食為天，食以農為源，農以地為本”，耕地作為人類賴以生存和利用的基礎性資源，是社會永續發展的根本命脈[1-2]。中國耕地資源總量居世界第4位，但國土廣袤并不能遮蓋人均耕地少、高質量耕地少和后備資源少的窘境[3-5]。截至2015年，中國人均耕地面積僅為0.09 hm2①數據來源：世界銀行，中國宏觀經濟數據，https: //data.worldbank.org.cn。，低于世界平均水平。僅2013—2015年因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因，每年分別減少35.47萬hm2、38.80萬hm2和33.65萬hm2的耕地。2015年全國優等耕地面積為397.38萬hm2，僅占全國耕地評定總面積的2.9%②數據來源：中華人民共和國自然資源部，中國國土資源公報（2016），http: //www.mnr.gov.cn/sj/tjgb/201807/P0201807043 9191 8680508.pdf。。同時，全國耕地土壤污染點位超標率為19.4%③數據來源：中華人民共和國中央人民政府，全國土壤污染狀況調查公報（2014）， http: //www.gov.cn/foot/2014-04/17/content _2661768.htm。，遠高于其他土地類型。可見，中國長期堅持的耕地保護形勢依然十分嚴峻。結合中國獨特的地理國情，面對國內近14億人口的糧食安全和食品安全，以及先期、現期和未來實施的各大戰略要求，耕地保護的基本國策仍然居于關鍵地位[6-7]。中國的耕地保護開始于20世紀80年代，中央政府高度重視，相繼出臺系列政策，實行“世界上最嚴格的耕地保護制度”。1986年《中共中央國務院關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》首次提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，1998年《土地管理法》確立耕地保護基本國策的法律地位，2007年以來，連續10年中央一號文件均強調嚴守耕地紅線。然而，耕地面積底線和質量紅線的預警卻從未停止。多年來的耕地保護工作雖取得一定成績，但還遠不能滿足國家發展賦予其的戰略依托，耕地保護這一話題將歷久彌新。

目前，學術界圍繞耕地利用、管理和保護已展開諸多探討。從人文視角來看，耕地保護研究主要涉及耕地數量與質量保護[8-11]、耕地易地補充[12]與資源價值核算[13-14]、耕地保護政策效應[15-16]與補償機制[17-18]、保護基金與糧食補貼[19]、基本農田劃定[20]與規模測算[21-22]等。同時，在農戶尺度[23]、城鎮化[24]、糧食安全[25-26]等多元情境下的耕地保護研究成為多重人地關系研究的現實演映。隨著鄉村振興、生態文明建設與可持續發展戰略的推進，耕地保護逐漸轉向耕地轉型[27]、耕地多功能保護[28]、生態休耕與安全[29-32]和理化結構[33-34]等，更加關注耕地的自然本體保護[35]。耕地保護的學術成果持續不斷，但關于長時序耕地保護政策演變特征和規律總結等研究相對較少。因而，亟需凝練不同時期政策演化的綜合歸因和隱性規律，把握新時代耕地保護的概念內涵與政策邏輯。

鑒于此，本文以相關政策文本的梳理為分析基礎，通過歸納演繹的方法對中國耕地保護制度的歷史嬗變過程進行再現，從現實層面挖潛耕地保護制度的多源障礙，進而提出耕地保護的優化路徑，以期為中國耕地保護的頂層設計提供決策依據和科學參考。

2 耕地保護制度的歷史嬗變

本文以時間發展為研究主線，結合中國社會制度演變與國內外學者的相關研究[3-6，36]，將中華人民共和國成立70年以來的耕地保護變革劃分為4個階段，并逐一闡釋其發展特點和演化規律（圖1）。中國耕地保護制度躍遷特征體現為：軌制建設上，完成從點（國家意識）到軸（政策規范）再到面（制度體系）的更迭升級；空間維度上，實現從單一靶向（法律）到標本兼治（行政、經濟、技術）的轉變；治理主體上，形成從單一主體（政府）到復合多元（政府、社會、農戶）的轉化。

2.1 意識覺醒期（1949—1977年）：人口壓力與糧食短缺問題的破解

土地改革前后（1949—1952年），制定《中國土地法大綱》和《土地改革法》，從法制層面明確農村土地產權歸屬，使“耕者有其田”，提升了農民生產積極性，但耕地產能低與人口增長迫使農民通過開荒等形式增加耕地，以解決“吃飽”問題。此后，為滿足新中國巨大的糧食缺口和農田水利建設等需要，推行互助組—合作社（1953—1956年）和人民公社（1958—1977年），農地權屬完成從私有制到社會主義公有制的轉變。同時，受自然災害和較低生產力的影響，中國始終處于“缺糧”狀態，但耕地數量卻大約增加1.8億畝[2]。綜合來看，該階段耕地屬性外化為政治手段，保證了中華人民共和國成立初期的穩定發展，但傳統農業生產難以支撐人口快速增長，開發更多耕地用以糧食生產成為首要需求，由此催生了耕地保護原生意識的覺醒。

2.2 概念深化期（1978—2003年）：快速發展與耕地數量管控的協調

（1）改革開放后，“家庭聯產承包責任制”和農業科技發展有效提升了農村土地生產力，長期存在的糧食短缺問題得以改善。隨著經濟迅猛發展，建設占用造成耕地數量快速減少，耕地保護引起社會關注。1981年《政府工作報告》提出“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的國策；《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》指出限制農用地隨意被占用、征用，中央首次提出“耕地保護”的概念；1982、1983年中央一號文件均強調保護耕地。該時期（1978—1985年）中央政府連續出臺政策文件，逐步明晰耕地保護的基本概念。

（2）隨著經濟發展與耕地保護矛盾的不斷升級，國家愈來愈強調耕地數量的保護。1986年《土地管理法》明確“制止亂占耕地”，《中共中央國務院關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》首次提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，標志著耕地保護概念的深化。此后，國家為扼制“開發區熱”現象，先后出臺《土地違法案件處理暫行辦法》和《關于嚴禁開發區和城鎮建設占用耕地撂荒的通知》（1989—1992年），但卻屢禁不止。由此倒逼了行政管理思維的轉變，于1992年《關于在全國開展基本農田保護工作請示的通知》提出“基本農田”，1993年《中共中央國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》建立“基本農田保護區”，1994年《基本農田保護條例》出臺，基本農田保護制度應運而生。但是開發區建設熱潮并未得到根本制止，為此1996年全國土地管理廳局長會議提出“耕地總量動態平衡”；1997年《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》嚴格建設用地的審批管理，遏制亂占耕地、違法批地等問題。同時，確立“破壞耕地罪”，以“凍結”和“清查”的方式將耕地保護概念拓展至“生命線”的層次。該階段（1986—1997年）出臺多種層級的政策，耕地保護的概念得到強化，但經濟調控手段嚴重匱乏，弱化了相關措施的執行力度。

圖1 中國耕地保護制度的演化邏輯與成長路徑Fig.1 The evolutionary logic and growth path of cultivated land protection system in China

（3）工業化和城鎮化進程的加快引發新一輪“用地熱”，耕地保護制度進入探索期（1998—2003年），分別從基本農田保護、耕地補償、土地利用規劃與土地違法進行深化。1998年成立國土資源部，修訂《基本農田保護條例》《土地管理法》確立“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策的法律地位；1999年《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》從責任、措施、管理和監測對接《土地管理法》耕地補償制度；2001年《關于進一步加強和改進耕地占補平衡工作的通知》提出通過土地用途管制和耕地補償落實耕地“占一補一”原則；2003年國務院出臺《關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》和《關于暫停審批各類開發區的緊急通知》提出追責“突擊審批”與“突擊設立開發區”行為。可見，該階段耕地保護的概念內涵、政策連貫與法律地位均有所強化，但卻未能形成系統的政策體系。

2.3 制度發展期（2004—2011年）：建設占用與耕地質量管護的治理

面對地方政府“土地財政”與城鎮化的繼續推進，非農建設的用地需求長期居于高位，耕地占優補劣現象持續發生，耕地質量和保護責任逐步得到重視。2004—2010年（除2009年）中央一號文件連續強調提高耕地質量，且2006—2008年均提倡科學使用化肥，2009年《中國耕地質量等級調查與評定》為耕地質量保護方向奠定基礎。雖然國家為應對地方政府“跑馬圈地”式土地經營模式，于2004年《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“禁止圈占土地、亂占濫用耕地”，2005年《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》實施耕地保護第一責任人制度，但耕地占補（質）平衡卻難以得到真正落實。因此，2006年《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》開始征收耕地占用稅，2007年《政府工作報告》要求守住18億畝耕地“紅線”，2008年提出“永久基本農田”概念且《耕地占用稅暫行條例》正式確立耕地保護共同責任制，2009、2010年連續兩年的一號文件要求繼續堅守耕地紅線、建立保護補償機制，強化了耕地責任保護。該階段（2004—2011年）耕地保護認知程度得以深化，政策體系實現快速發展，耕地保護責任制加強，經濟手段運用靈活，更加關注耕地質量管理，提升了糧食綜合生產能力，但耕地的生態保護卻未引起應有重視（圖2）。

圖2 耕地保護制度發展期政策體系Fig.2 Policy system of cultivated land protection in development period

2.4 轉型完善期（2012年至今）：新時代美麗中國與生態修復的守護

中共十八大提出“四化同步”，實現社會生產力的跨越融合式發展，助推了耕地保護政策體系的規范生長，使耕地數量保持在安全狀態。但有毒農產品事件和生態環境質量下降卻成為熱點議題，因而國家為切實保障耕地質量、修復生態環境出臺系列文件：2012年《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》提出數量管控、質量管理和生態管護的“三位一體”新內涵；2017年《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》強調耕地占補產能（數量、質量、生態）本質的平衡保護[37]及意義呼應，破解“占優補劣”的空間失衡狀態，標志著耕地保護進入戰略轉型期（表1）。這一時期，一是耕地保護概念內涵更加關注數量與質量的空間聯系，即以耕地占補產能平衡提升糧食綜合生產能力，保障國家糧食安全；二是耕地保護戰略思維發生轉變，形成質量與數量的協調保護，即劃定永久基本農田要落實到田塊，并納入永久基本農田數據庫，持續強調高標準基本農田的質量建設；三是休養生息背景下的輪作休耕制度轉型，形成耕地質量與生態的統一保護，明確耕地綜合治理與系統修復的具體要求，而耕地數量、質量和生態的空間互動關系則成為全面統籌“山水林田湖草”科學治理的重要抓手；四是確立了“嚴保、節約、統籌、創新”的保護原則，明晰了新時期耕地保護工作任務，堅持政策體系的管控與建設并進、激勵與約束并重，堅持差別化管理與全面統籌協調（國家、省、市、縣），耕地保護過程中的權責利逐漸統一。數量，質量，生態，減少，提升，統一關系，協調關系。

表1 耕地保護轉型內容與路徑Tab.1 Contents and paths in the transition of cultivated land protection

3 耕地保護多源障礙的現實探源

理論上，耕地保護制度的歷史嬗變是對特定時期內耕地保護政策體系的透視解析，但是隨著耕地利用轉型引致耕地資源狀態發生變化[27]，加之行政體制、資源本底、質量風險和生態健康等現實因素影響，耕地保護政策的實際執行或將形成路徑偏離。因此，基于歷史嬗變過程分析，進一步對耕地保護的現實障礙展開溯本探源。

3.1 行政主導下的先天博弈與后續矛盾

耕地保護實質上是一個系統復雜的空間治理過程[38]，也是多主體順序參與下責權利的空間配置[39-40]。主要表現為：一是目標不一致。中央以全社會福利保障為本，地方政府主要謀求區域發展，農戶則追求農業生產的利益最大化；面對中央與地方構筑的利益博弈格局，地方與農戶也存在著逐利矛盾[41]。二是角色遵循不匹配。中央作為“委托人”將行政命令層級傳遞[42]，地方政府（代理人）同時扮演政策的“供應者”與“執行者”，極易引發違法問題；農戶作為第一“保護人”常常因公共決策參與不足而導致自身權益無法實現，從而影響耕地保護的積極性。三是行為不協同。中央要全面統籌社會、經濟與生態等方面，從宏觀層面制定相關規范；地方政府則面臨著非農化經濟利益與保護經濟成本等矛盾，引致實施力度弱化；農戶則基于耕作效益而有選擇的保護耕地。可見，耕地保護多元主體目標、角色與行為的現實博弈，未能達成以制度底線、意識紅線和激勵標線為約束的理想保護狀態（圖3）。

圖3 耕地保護多元主體目標、角色與行為博弈Fig.3 The game of multi-subject objectives, roles and behaviors in cultivated land protection

3.2 資源環境規制下的耕地數量挑戰

面對“美好生活”與“美麗中國”的要求，后備資源（補充）、生態退耕（減少）以及糧食安全（總目標）之間的耦合響應無疑給耕地數量帶來重要挑戰（圖4）。當前中國可供開發利用的耕地后備資源數量有限且保護重心向西北偏移，荒草地占比達到64.3%，集中連片的后備資源僅有35.3%①數據來源：中華人民共和國自然資源部，2016年全國耕地后備資源調查評價數據結果，http: //www.mnr.gov.cn/dt/zb/2016/gd/zhibozhaiyao/201806/t20180629_1964637.html。。2009—2015年中國耕地數量卻在持續減少，平均每年有6.44萬hm2的耕地在流失①數據來源：中華人民共和國自然資源部，中國國土資源公報（2009—2015），http: //www.mnr.gov.cn/sj/tjgb。。同時，還將有2 513.33萬hm2（約占18.5%）的耕地退耕、休耕或存在生態風險[6]。2030年中國人口總量將達到14.5億人的高峰，2035年實現“美麗中國”的目標[43]，人均需求糧食約460 kg[44]，耕地保護閾值在保障口糧安全（吃飽）的前提下，能否滿足人們對糧食品質（吃好）的需求。因此，耕地保護與永續發展的耦合關系迫使人們去思考，究竟守護多少耕地才能確保耕地紅線、糧食生命線和生態紅線不被觸動。

圖4 多目標協同下耕地數量保護機能圈Fig.4 Functional circle of cultivated land quantity protection under multi-objective coordination

3.3 化石農業情結下的耕地質量風險

隨著生態文明的不斷推進，三生空間的多元復合關系[45]極易造成耕地利用中質量污染的忽視。研究表明，大量的化石物質投入是中國農業面源污染最主要的來源之一[46]，導致農田生態系統糧食本地化安全模式不斷退化[47]。中華人民共和國成立以來，化肥農藥投入與糧食單產關系逐步進入邊際效益遞減區間（圖5）。可見，農藥化肥短期內可提高糧食產量，但長期低效使用會增加農田土壤有害物質[48]，降低土壤肥力，造成土壤板結[49]，使耕地質量下降。中國是世界農藥生產和使用第一大國，但有效利用率只在35%左右②數據來源：中華人民共和國生態環境部，土地與農村環境（2014），http: //www.mee.gov.cn/hjzl/trhj/201605/t20160526_347133.shtml。，而且2016年中國化肥施用強度是國際公認安全上限（225 kg/hm2）的1.60倍[50]，直接影響糧食品質[51]。部分糧食主產區已經出現系統性質量退化[52]，南方多省由于土壤酸化，已有40%以上耕地土壤退化③數據來源：中華人民共和國生態環境部，全國土壤污染調查公報（2005—2013），http: //jcs.mee.gov.cn/hjzl/zkgb/04zkgb/200506/t20050602_67155_wap.shtml。。總體看來，在當前耕地數量穩定與糧食連年增產的利好形勢下，農業面源污染依然是中國耕地資源產生質量退化和糧食減產的結構性風險。

圖5 化肥農藥投入與糧食產量的趨勢變化④數據來源：中華人民共和國農業農村部，中國農業統計資料，http: //zdscxx.moa.gov.cn:8080/misportal/public/dataChannel Red Style.jsp；國家統計局，中國統計年鑒，http: //www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。Fig.5 Trend change of chemical fertilizer and pesticide input and grain yield

3.4 多源污染下的耕地生態健康障礙

耕地兼具環境承載[53]、調節大氣、保持土壤等生態功能[54]，良好的耕地生態環境是維持耕地質量和確保耕地健康[55]的基礎，但是，耕地生態系統依然面臨著多源污染。全國接近770萬hm2耕地承受著不同程度的污染侵蝕⑤數據來源：中華人民共和國中央人民政府，全國土壤污染狀況調查公報（2014），http: //www.gov.cn/foot/2014-04/17/content_2661768.htm。，固體廢棄物堆存占地和毀田13.33萬hm2，地膜使用量約1.3×109kg，超過其他國家的總和①數據來源：中華人民共和國生態環境部，土地與農村環境（2014），http: //www.mee.gov.cn/hjzl/trhj/201605/t20160526_347133.shtml。，地膜“白色污染”依然存在。另一方面耕地生態結構嚴重受損。中國耕地資源的本底質量較低，低于平均等別（9.96等）的耕地占比達到60.11%②數據來源：中華人民共和國自然資源部，中國國土資源公報（2017），http: //www.mnr.gov.cn/sj/tjgb/201807/P020180704391918680508.pdf。，而且耕地有效灌溉面積僅為49.7%。再者，高密集機械犁底翻耕，過度集約利用引致的土壤退化[56]、土壤有機質含量下降[57]，破壞了耕地生態本底結構[58]。可見，耕地生態系統整體處于亞健康狀態，亟需加強土壤養護來實現耕地生態功能的保護。

4 耕地保護制度的路徑優化啟示

通過解構中國耕地保護制度的嬗變過程，對其現實障礙進行探源溯流，基于“時空錐”理論邏輯[59]，構建耕地結構域保護的多維交互優化路徑（圖6）。

4.1 構建耕地資源多元共同體的系統保護理念

新時代耕地保護要以理念重塑為切入點，推動各方主體在逐利博弈中遵循“奧爾森集體行動”的共容利益理論邏輯。從目標、過程和績效厘清部門間的責任利益聯結，緩解中央與地方的隱形博弈矛盾，強化省級主體責任，壓實市縣屬地管理，推動鄉（鎮）高效落實；以政府和市場的雙重手段健全責任補償、生態補償與利益調節等問題，營造正向的耕地保護激勵氛圍；耕地保護的躍遷動力重心逐漸向以經濟激勵和行政托底為核心的耕地保護制度轉型，最終形成農戶為主、社會參與和政府保障的多元共治式耕地保護共同體。

圖6 面向耕地結構域保護的多維交互優化路徑Fig.6 Multi-dimensional interactive optimal path for structural domain protection of cultivated land

4.2 優化三位一體耕地資源保護的制度平臺

全面發揮耕地保護制度的政策效力，形成目標一致、生態優先和雙重激勵的耕地保護制度平臺。在數量保護上，以國土空間規劃的剛性管控與彈性管理為基礎，統籌安排“三區三線”的科學布局，靈活運用土地綜合整治推進耕地資源集中連片，確保永久基本農田保護制度實施，加強國土空間用途管制，促進養成節約集約用地習慣；在質量管理上，優化城鄉土地資本空間配置，深化耕地占補平衡制度，理清整備和儲備的政策內涵，持續推進高標準基本農田建設；基于生態系統服務對耕地資源占用和補充的主體實施經濟補償和政策激勵，開展生態補償立法與專項基金工作。

圖7 基于全域過程的耕地保護學理認知Fig.7 Academic cognition of cultivated land protection based on overall process

4.3 測算新時代耕地資源供需耦合的平衡關聯

為實現新時代耕地資源整體保護、系統修復和綜合治理的工作目標，需將數理測算作為實施基礎，即依據人口數量、經濟發展、城鎮化水平、水資源狀況、復種指數、地形坡度、土壤理化性質等方面開展科學評測：在自然資本存量層面，開展基于區域資源稟賦背景下耕地保護的時空循診；在響應美好生活需求層面，開展基于吃飽、吃好和吃健康情境下耕地保護的閾值判定；在資源永續利用層面，開展基于可持續發展理念下耕地質量的綠色經濟產出測算；在生態文明層面，開展基于“山水林田湖草”生命共同體下耕地生態系統的治理維護。

4.4 完善耕地資源保護的智慧監督管理體系

為保障新時代耕地保護工作的全面實施，組建一套上下貫通和整體聯動的智慧監管體系。首先，以智慧耕地管理平臺為核心，推動自然資源智慧管理體系應用整合；其次，組合形成涵蓋資源存量變化、占補平衡監管、永久基本農田實時監測、設施農用地、增減掛鉤和土地征收監管，以及耕地保護任務配置、分解下發、流向追溯、指標核算、目標考核和資金補償等保護業務的監管體系；此外，依托統一的技術標準、完善的制度平臺和安全的保障體系，實現政務辦公、動態監測和決策輔助等各類信息服務的高效完成。

4.5 強化耕地資源利用與保護的學理認知

耕地資源的利用與保護是反映人類土地利用/土地覆被變化（LUCC）的重要內容之一。亟需在土地利用變化研究的基礎上，構建新時代耕地保護學理認知框架（圖7）。識別耕地有機生命體（本體、母體、受體）[60]的關鍵性要素，分析耕地利用結構（類型、種植、投入）的綜合性空間形態變化，探討耕地從單一功能到多功能的時空融合，多元尺度耕地利用的結構與功能轉型，理順數量管控、質量管理和生態管護的時空秩序，剖析空間分異規律及內源驅動機制，實現“要素分類—結構重組—功能融合—格局優化”的連接與轉變，形成空間均衡下的耕地資源利用與保護新格局。

5 結論與展望

中華人民共和國成立以來，中國耕地保護制度經歷了“意識覺醒—概念深化—制度發展—轉型完善”的嬗變過程。具體體現為：（1）耕地保護政策呈現了從單方面強調“數量”轉變為“數量+質量”雙重保護，再躍遷到“數量+質量+生態”三位一體的均衡保護格局，完成了由“國策”，到“基本國策”，到“生命線”，再到“紅線”的地位進階；（2）長期以來，中國耕地保護面臨來自行政體制、資源本底、質量風險和生態健康的影響，已然成為新時代耕地保護體制效能發揮不充分和區域空間不均衡的新矛盾；（3）應加快形成“多元共同體+制度平臺+科學測算+監管體系+學理認知”的耕地結構域保護多維交互優化路徑。

面對人民對美好生活的向往和不平衡不充分發展的逐層明晰，加之生態文明理念影響和國際糧食安全問題牽引，本文認為未來中國耕地保護需重點關注以下科學問題：（1）科學探尋耕地保護正向（占補平衡、后備補充、休養生息）與負向（建設侵占、工業觸角、生態退耕）之間的時空耦合效應；（2）構建基于美好生活和美麗中國背景下的糧食安全體系，通過耕地資源的綠色、高效、可持續利用，實現糧食產量與品質結構滿足國民吃飽、吃好、吃健康的層次需求；（3）深入研究土壤環境內部運轉的承載與互饋，關注耕地利用單元（田塊）質量到耕地生態保護的空間信息集成等，實現對耕地資源的整體保護、系統修復與綜合治理。