政府信息公開(kāi)中個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題研究

趙耘伊

昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650500

政府信息公開(kāi)是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)基本義務(wù)，是公民知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的前提和保障。“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，政府信息公開(kāi)也有利于限制公權(quán)力，提高政府工作的透明度，使公民對(duì)于政府的公權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督。隨著電子政務(wù)的推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)搜集公民信息的能力日漸加強(qiáng)，方式日漸多樣化，行政機(jī)關(guān)在公民不知情的情況下收集其個(gè)人信息以用于行政管理之需，個(gè)人信息在被政府收集、處理并儲(chǔ)存后，就不僅僅是個(gè)人信息了，同時(shí)也是政府信息，即存在一個(gè)個(gè)人信息向政府信息轉(zhuǎn)化的過(guò)程。正是這個(gè)過(guò)程使得個(gè)人信息走出了純粹的私法領(lǐng)域，成為了政府信息的一部分，而個(gè)人信息的合理正當(dāng)使用影響著相對(duì)人的切身權(quán)益，個(gè)人信息控制權(quán)由此也受到了前所未有的威脅。①我國(guó)在信息保護(hù)方面還未形成一套成熟的法律體系，對(duì)于如何在政府信息公開(kāi)過(guò)程中保護(hù)個(gè)人信息還面臨著巨大的挑戰(zhàn)，所以對(duì)于統(tǒng)籌兼顧進(jìn)行信息公開(kāi)和個(gè)人信息保護(hù)，優(yōu)化目前的信息公開(kāi)制度，平衡公民知情權(quán)和個(gè)人信息權(quán)利是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第二條規(guī)定，“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”還規(guī)定了公開(kāi)的范圍、方式、程序、監(jiān)督和保障措施等。該條例第25條，“公民、法人或者其他組織向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)?zhí)峁┡c其自身相關(guān)的稅費(fèi)繳納、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等政府信息的，應(yīng)當(dāng)出示有效身份證件或者證明文件。公民、法人或者其他組織有證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)提供的與其自身相關(guān)的政府信息記錄不準(zhǔn)確的，有權(quán)要求該行政機(jī)關(guān)予以更正。該行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)更正的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)更正的行政機(jī)關(guān)處理，并告知申請(qǐng)人。”該條款被稱為信息公開(kāi)中的個(gè)人信息保護(hù)條款。從中我們可以看出，對(duì)于信息公開(kāi)中個(gè)人信息的保護(hù)條款非常簡(jiǎn)略，可能是立法者為日后制定專門(mén)的個(gè)人信息保護(hù)法打下基礎(chǔ)，但是目前還沒(méi)有平衡信息公開(kāi)與信息保護(hù)之間關(guān)系的良好方式。

一、信息公開(kāi)中個(gè)人信息保護(hù)存在的問(wèn)題

(一)缺乏有效的公眾參與，監(jiān)督乏力

對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力所采取的具體措施必須符合法律目的，并且所選擇的具體措施和手段應(yīng)為法律所必需，結(jié)果和手段之間存在著正當(dāng)性。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行信息公開(kāi)的過(guò)程中，由于掌握公權(quán)力，擁有權(quán)力容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，并且極大可能性侵害公民的個(gè)人信息。如何對(duì)于公權(quán)力的制約成為信息公開(kāi)中對(duì)于個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)的主要矛盾。

在信息公開(kāi)的過(guò)程中，主要存在依申請(qǐng)公開(kāi)和依職權(quán)公開(kāi)信息兩種方式。首先，公民依申請(qǐng)公開(kāi)信息，行政機(jī)關(guān)公開(kāi)信息未征得權(quán)利人或第三人同意，便對(duì)于信息進(jìn)行公開(kāi)，以及行政機(jī)關(guān)雖然通知了信息主體或與之相關(guān)的第三人，但是未征得同意便對(duì)于信息進(jìn)行公開(kāi)，這兩種情形都對(duì)于權(quán)利人的信息權(quán)利造成了一定程度的侵害。其次，依職權(quán)公開(kāi)信息，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)信息卻對(duì)于信息主體權(quán)利進(jìn)行侵害的情形。究其原因，我國(guó)對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)缺乏專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和有效的公眾參與。

(二)信息公開(kāi)中沒(méi)有區(qū)分不同主體、不同類型的個(gè)人信息受保護(hù)程度

我國(guó)目前的政府信息公開(kāi)條例中，對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)并未區(qū)分對(duì)于不同主體的個(gè)人信息保護(hù)。若不區(qū)分主體，籠統(tǒng)地對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)，則不能有效對(duì)于不同主體的信息進(jìn)行不同程度的保護(hù)。雖然區(qū)分不同主體對(duì)于個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)不符合平等原則的要求，但是平等原則是存在差別的平等，對(duì)于特殊主體，公開(kāi)或者不公開(kāi)的信息帶來(lái)的公共利益可能超過(guò)對(duì)于其人格權(quán)的損害。在我國(guó)的信息公開(kāi)中，對(duì)于不同類型的個(gè)人信息同時(shí)也沒(méi)有進(jìn)行區(qū)分類別的保護(hù)。對(duì)于不同類型，不同性質(zhì)的個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)給予不同程度的對(duì)待。但是在信息保護(hù)中區(qū)分不同主體、不同類型的信息同時(shí)也應(yīng)注意信息的自由流通，不能過(guò)度進(jìn)行保護(hù)。

(三)公民對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)意識(shí)薄弱

在政府信息公開(kāi)過(guò)程中，許多信息主體不了解自身的信息公開(kāi)狀況，也由于許多年來(lái)我國(guó)傳統(tǒng)，信息主體對(duì)于自身信息被侵害的情況不為重視，造成了行政機(jī)關(guān)等侵害公民個(gè)人信息的情況愈演愈烈。大多數(shù)情形下，行政機(jī)關(guān)要求我們提供自身信息的同時(shí)，我們會(huì)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)會(huì)妥善處理我們的信息，從而放心交出去。但是，現(xiàn)實(shí)中大量存在行政機(jī)關(guān)或者工作人員在信息公開(kāi)中侵害我們個(gè)人信息的情況，甚至對(duì)于我們的信息二次利用，進(jìn)而對(duì)于信息人格重塑。由于經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平等不同，各地關(guān)于個(gè)人信息的重視程度參差不齊。在如今信息化社會(huì)加速發(fā)展的時(shí)代，個(gè)人信息在我們生活中的作用越來(lái)越突出，所以加強(qiáng)對(duì)于個(gè)人信息的保護(hù)意識(shí)顯得尤為重要。

二、完善信息公開(kāi)中個(gè)人信息保護(hù)的建議

(一)完善公眾參與機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督

我國(guó)在政府信息公開(kāi)中對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)目前還缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，為了更好保護(hù)個(gè)人信息，所以亟需建立專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)于個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)。從國(guó)際上看，歐盟是目前擁有最為完善的綜合性個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)方面立法，歐盟制定了全面且嚴(yán)格的個(gè)人信息保護(hù)制度。歐盟各國(guó)都設(shè)立了保護(hù)個(gè)人信息的相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)力。并且為了確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，立法明確規(guī)定監(jiān)督機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、責(zé)任和法律地位等。所以，對(duì)于目前我國(guó)信息公開(kāi)中關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)出現(xiàn)的監(jiān)督不力的情形，可以借鑒歐盟的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)于信息公開(kāi)中的個(gè)人信息保護(hù)方面進(jìn)行監(jiān)督，保障監(jiān)督的獨(dú)立性和法律法規(guī)的順利執(zhí)行。同時(shí)也需要結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，發(fā)揮群眾的力量，充分加強(qiáng)公眾參與，并且對(duì)于自身相關(guān)的信息予以重視，同時(shí)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)更有效行使職權(quán)。

(二)對(duì)于不同主體、不同類型的個(gè)人信息進(jìn)行差異化保護(hù)

由于不同主體、不同類型的信息行政機(jī)關(guān)所掌握的程度不同，所保護(hù)的程度相應(yīng)存在區(qū)別。對(duì)于不同主體的個(gè)人信息進(jìn)行層級(jí)化保護(hù)機(jī)制，對(duì)于不同類型的個(gè)人信息差異化保護(hù)。在不同案件中存在不同主體與不同類型，就差別對(duì)待，若對(duì)于信息公開(kāi)所帶來(lái)的利益大于不公開(kāi)保護(hù)所帶來(lái)的利益，那么對(duì)于相關(guān)信息予以公開(kāi)，反之，則保護(hù)。這樣的方式平衡了信息公開(kāi)與信息保護(hù)之間的關(guān)系，解決了公民隱私權(quán)與知情權(quán)之間的矛盾。

(三)加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)意識(shí)

加強(qiáng)公民的個(gè)人信息保護(hù)意識(shí)，首先需要加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)的推廣宣傳，以及個(gè)人信息受到侵害的危害，使公民意識(shí)到自己個(gè)人信息的重要性。行政機(jī)關(guān)需要明確信息屬于政府信息公開(kāi)中的個(gè)人信息，并且規(guī)范對(duì)于個(gè)人信息收集處理等事項(xiàng)的行為，嚴(yán)格遵守程序，履行義務(wù)。在信息公開(kāi)中明確個(gè)人信息保護(hù)的界限，便于公民行使自己的知情權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)的意識(shí)。

[ 注 釋 ]

①王漫.政府信息公開(kāi)視野下個(gè)人信息的保護(hù)[J].學(xué)理論，2011(5).