裁量基準(zhǔn)的適用效力研究*

劉 杰

江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221116

裁量基準(zhǔn)作為較新的但是廣泛應(yīng)用的行政法現(xiàn)象，已經(jīng)引起廣泛而深刻的探討。周某訴某縣交警一案作為實(shí)務(wù)中的經(jīng)典案件，把理論界和實(shí)務(wù)界的目光引向了裁量基準(zhǔn)的效力這一法律問(wèn)題。

一、裁量基準(zhǔn)的對(duì)內(nèi)效力

裁量基準(zhǔn)是一種行政自制規(guī)范，行政機(jī)關(guān)藉此以自我拘束，克服行使裁量權(quán)時(shí)的隨意性和濫權(quán)，規(guī)范自身的裁量行為，以期提高裁量行為的合理程度，使其更容易獲得認(rèn)可。裁量基準(zhǔn)是各機(jī)關(guān)為了執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)而作出的解釋，為此，各機(jī)關(guān)及其工作人員必須按照裁量基準(zhǔn)規(guī)范、嚴(yán)格地執(zhí)行法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)的具象化。這就是裁量基準(zhǔn)的對(duì)內(nèi)表現(xiàn)出來(lái)的法律效力。裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)自己根據(jù)權(quán)限制定，用來(lái)指導(dǎo)自身的執(zhí)法工作，適用于內(nèi)部工作的規(guī)則，本身并不另外增加或減損相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，其對(duì)內(nèi)約束力來(lái)自于其作為法律規(guī)則的屬性，公務(wù)員工作的服從性要求行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員必須遵照裁量基準(zhǔn)工作。①我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定，下級(jí)服從上級(jí)，個(gè)人服從集體，下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)作出的決定、公務(wù)員個(gè)人對(duì)于機(jī)關(guān)單位作出的決定必須嚴(yán)格遵守、執(zhí)行，不得拒絕，在上級(jí)或本單位改變決定或命令之前，應(yīng)無(wú)條件服從。就行政內(nèi)部而言，裁量基準(zhǔn)的拘束力原則上亦僅及于制定機(jī)關(guān)之組織權(quán)及指示權(quán)所及之范圍。②一行政機(jī)關(guān)作出的裁量基準(zhǔn)只能適用于自己的行政工作，并不對(duì)無(wú)隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)及其工作人員產(chǎn)生拘束力。

關(guān)于制定裁量基準(zhǔn)的權(quán)力問(wèn)題，行政組織法的理論認(rèn)為，上級(jí)行政機(jī)關(guān)有著天然的指揮、監(jiān)督權(quán)，而這種權(quán)力的實(shí)現(xiàn)必然包括著制定裁量基準(zhǔn)的權(quán)力。③從其權(quán)力來(lái)源可知，其具有行政管理中的管理——服從屬性，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員產(chǎn)生當(dāng)然的絕對(duì)適用的效力。裁量基準(zhǔn)經(jīng)行政機(jī)關(guān)作出并生效后，便對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的工作具有實(shí)際的指導(dǎo)意義，工作人員必須遵守裁量基準(zhǔn)作出具體的行政行為。行政行為的特征之一是公信力，公信力要求行政行為具有穩(wěn)定性，防止隨意變動(dòng)，而裁量基準(zhǔn)指導(dǎo)著行政行為，所以要求裁量基準(zhǔn)也必須保持一定程度上的穩(wěn)定，故裁量基準(zhǔn)具有穩(wěn)定的對(duì)內(nèi)效力。裁量基準(zhǔn)作出并生效后，任何單位和個(gè)人不得隨意撤銷、改變或者廢止。改變裁量基準(zhǔn)，必須有正當(dāng)理由，必須根據(jù)事實(shí)和法律的現(xiàn)實(shí)變化，并且經(jīng)過(guò)嚴(yán)格、規(guī)范的變更程序。為了保證裁量基準(zhǔn)的準(zhǔn)確執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有自上而下的相關(guān)考評(píng)、監(jiān)督、檢查，外部有行政復(fù)議、行政訴訟、信訪、監(jiān)督合作等方式，這些都保證了裁量基準(zhǔn)一定程度上的面向行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的拘束力和執(zhí)行力。

二、裁量基準(zhǔn)的外部效力

裁量基準(zhǔn)的存在，便是為了對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律法規(guī)時(shí)提供指導(dǎo)，最終的指導(dǎo)結(jié)果是一個(gè)個(gè)具體行政行為。具體行政行為是針對(duì)特定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的處分，對(duì)行政相對(duì)人有著拘束力，并且以強(qiáng)制力作保證。裁量基準(zhǔn)通過(guò)行政機(jī)關(guān)的具體適用、具體行政行為的執(zhí)行，達(dá)到了效力向行政相對(duì)人的輻射。這就是裁量基準(zhǔn)的外部效力。假如裁量基準(zhǔn)沒(méi)有拘束力，那么統(tǒng)一執(zhí)法行為也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。④假如裁量基準(zhǔn)對(duì)外毫無(wú)拘束力，那么憑借裁量基準(zhǔn)的指導(dǎo)而作出的針對(duì)行政相對(duì)人的行政行為效力何在？沒(méi)有裁量基準(zhǔn)的規(guī)范指導(dǎo)，行政執(zhí)法自由裁量權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)自恰，行政執(zhí)法的統(tǒng)一無(wú)法實(shí)現(xiàn)，規(guī)范、公正行政執(zhí)法也就無(wú)法達(dá)成。

裁量基準(zhǔn)的內(nèi)部效力，通過(guò)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的反復(fù)適用，對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生影響，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部效力的外擴(kuò)。而這種對(duì)相對(duì)人的效力是有限制的，因?yàn)椴昧炕鶞?zhǔn)只是法律法規(guī)和執(zhí)法現(xiàn)實(shí)之間的橋梁，相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)由法律法規(guī)作出定義，裁量基準(zhǔn)本身并不另外創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)或者增加權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容。但是裁量基準(zhǔn)對(duì)于法律法規(guī)的實(shí)現(xiàn)具有重要的作用，裁量基準(zhǔn)一經(jīng)制定實(shí)施，便成為行政行為的重要指導(dǎo)規(guī)范，引導(dǎo)著法律法規(guī)針對(duì)具體行為人的個(gè)體實(shí)現(xiàn)，使法律法規(guī)的效力真正延伸到行為人身上。由此裁量基準(zhǔn)才具有了外部效力。

裁量基準(zhǔn)主要以解釋法律規(guī)范為內(nèi)容，充當(dāng)著法律規(guī)范與具體行政行為的中介，成為了具體行政行為的直接行為依據(jù)，事實(shí)上影響著相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，在這個(gè)層面上來(lái)說(shuō)，裁量基準(zhǔn)是以個(gè)人權(quán)利義務(wù)為調(diào)整對(duì)象的規(guī)范，它有著事實(shí)上的外部效力。

三、結(jié)語(yǔ)

裁量基準(zhǔn)作為行政機(jī)關(guān)規(guī)范自身行政行為的規(guī)范文本，本應(yīng)只對(duì)制定者及其下級(jí)機(jī)關(guān)和工作人員適用，不直接對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生拘束力。但是通過(guò)行政機(jī)關(guān)及其工作人員運(yùn)用裁量基準(zhǔn)輔助執(zhí)行法律的過(guò)程中，裁量基準(zhǔn)實(shí)際作用于相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，使裁量基準(zhǔn)事實(shí)上產(chǎn)生了對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響，因而具有了事實(shí)上的外部效力。

[ 注 釋 ]

①[德]哈特穆特，毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉，譯.法律出版社，2000：592.See Hartmut Maurer.，Administrative Jurisprudence，Translated by Gao Jiawei，Law Press，592(2000).

②陳敏.租稅法之解釋函令[J].政大法律評(píng)論，1997，6(57).See Chen Min，Explanation of Tax Law，57 Chengchi Law Review，(1997).

③[日]鹽野宏.行政法[M].楊建順，譯.法律出版社，1999.74.Sionohirosi，Administrative Law，Translated by Yang Jianshun，Law Press，74(1999).

④陳愛(ài)娥.行政立法與科技發(fā)展[J].臺(tái)灣本土法學(xué)，1999(5).Chen Aie，Administrative Legislation and Science and Technology Development，5 Taiwan Law，(1999).