治安管理處罰行政執法主體研究

劉 翼

湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410001

治安管理處罰是行政處罰的一種，是指公安機關依照治安管理法規對擾亂社會秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身權利，侵犯公私財產，情節輕微尚不夠刑事處罰的違法行為所實施的行政處罰。公安機關所有部門機構是否都擁有治安管理處罰行政執法主體身份，所有人是否具備行政執法人員主體資格?不少人還比較困惑，存在模糊認識。

一、治安管理處罰行政執法主體概述

(一)行政執法主體的涵義

按照行政法通說，行政主體是指依法能獨立以自已名義對外行使行政職權和承擔法律責任的行政機關或法律、法規授權的組織及其它社會公權力組織。從行政主體的功能來說，行政主體事實上扮演著雙重角色：行使職權的行政角色和執行法律的執法角色。通常，我們根據行政機關的性質會將行政機關分為專門執法機關和普通管理機關。對專門行政執法機關主體而言，應依法授予其行政檢查權、行政執法權和行政處罰權，而對于普通行政管理機關主體而言，應依法授予其行政管理權包括規劃、審批、許可等行政權。前者行政權行使的重點在執法監督，后者行政權行使的重點在管理、服務和引導[1]。

因此，筆者認為，行政執法主體其實就是行政主體，只不過突出強調行政主體的執法屬性而已。

(二)行政執法主體的特征

1.行政執法主體必須是組織，包括行政機關、事業單位、社會團體等，而不能是個人。這是行政執法主體成立的先決條件。但不是所有的組織都能成為行政主體，需要擁有一定的行政權力才可以成為行政執法主體。

2.行政執法主體必須有法律上的依據，依法行使國家行政權。這是行政執法主體成立的必備要件。法律依據來源有兩種：一種是明文規定某一機關或組織承擔某種行政執法權，另一種是通過授權的方式將某種執法權直接賦予某個機關或組織。

3.行政執法主體必須是能以自己的名義獨立作出具體行政行為并承擔相應的執法責任的組織。這是衡量行政執法主體的首要標準。

(三)行政執法主體與人員的關系

行政執法人員是行政執法主體的構成要素，是主體的實施者和承擔者，以主體的名義具體從事行政執法活動。從某種意義上說，主體是法律虛擬的“主體”，其權力的實現和履行最終要通過實際存在的具體人來操作。

二、行政執法主體行使治安管理處罰權的法理依據

(一)行政權理論是治安管理處罰權的來源基礎

行政權是國家行政機關或其他特定的社會公共組織對公共事務進行直接管理或主動為社會成員提供公共服務的權力。[2]在早期的行政法理論中，行政權的主體僅為行政機關，而排除了社會或個人享有行政權的情形。然而，隨著社會經濟的發展和國家政權體制及行政本身內涵的豐富，現代意義上的行政權對政府提出了更高的要求。特別是20世紀中葉以來，世界各國陸續開始了系列變革，政府職能市場化、政府行為法治化、政府決策民主化、政府運行服務化已成為改革基本路徑，影響廣泛的“三權分立”中的立法權主導地位已經漸漸地被行政權所取代[3]，與之順應的是政府權力不斷擴張。正如托馬斯，戴伊所言：“政府除了保障法律和秩序、保護私人自由和私人財產、監督合同、保護本國不受外國侵略以外，沒有別的權力——那個時刻早已過去”。[4]而如今“公民‘從搖籃到墳墓’的一切活動都可能會與行政權發生關系”的說法就是現代行政權的典型表現。

(二)職權法定是治安管理處罰行政執法主體的執法依據

行政機關的設立、行政權力的行使均來自于法律規定和授予。柏拉圖曾說過：“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權威，這個國家一定要覆滅”[5]。因此，從這個意義上來講，法律制度才是控制行政權最有效的手段。這其中就包含有行政主體法定、行政權限法定、行政程序法定、法律適用法定。

三、治安管理處罰行政執法主體和執法人員的類別分析

(一)常見治安管理處罰行政執法主體的類別分析

1.公安業務部門。公安機關內部按業務分工設有辦公室、政工、后勤、法制、紀委、禁毒、刑偵、治安管理、人口管理、交通管理、出入境管理、計算機安全等業務部門。這些業務部門因為分工不同，其擁有的行政管理權也不同，自然也不是所有業務部門都擁有治安管理處罰權。如不具有對外行政管理職能的業務部門，如辦公室、政工、后勤等，不能成為治安管理處罰行政執法主體。

2.公安派出機構。公安派出機構主要是指公安派出所。公安派出所是縣(市、區)公安機關直接領導的派出機構，本身不是獨立的行政機關，不具備行政主體的法定條件，不能以自己的名義獨立執法。但如果獲有法律法規的授權就能以主體身份而獨立執法。如根據《治安管理處罰法》，授權公安派出所作出警告、五百元以下的罰款決定。

3.公安專門機構。公安專門機構是相對于地方公安機關而言，就是通常所說的鐵路、民航、林業、海關緝私等行業公安。這些公安專門機構直接從屬于相應的行業系統，可以看作是行業系統內的一個業務部門(目前，相關體制改革正在推進)。其大部分的執法依據來源于的相應行業專門的法律法規，而且管理體制和執法權限與地方公安機關不同。共同點是鐵路、民航、森林公安機關等依法負責其管轄范圍內的治安管理工作，故它們都具有行政主體身份，能夠以自已名義行使行政管理權(含行政處罰權)。

(二)常見執法人員行使治安管理處罰的執法資格分析

本段重點分析執法人員是否具有執法資格，如具有執法資格，應當然視為可以行使治安管理處罰權。

1.新警是否有執法資格。新警是指公安機關新錄用或新調入未滿一年試用期的見習民警。依據有關法律規范，筆者認為新警需要滿足三個條件才具備執法資格。首先是入警條件。必須按照國家規定通過公開招考等程序才能錄用人民警察。其次是任職條件。警察只有在新警培訓、試用期考核等合格后，方可按照有關規定上崗、任職、晉升職務或者授予、晉升警銜。最后是執法條件。根據公安部的有關規定，人民警察必須取得執法資格，未取得執法資格的，不得辦理案件。

2.協輔警是否有執法資格。協輔警是政府統一招錄，由公安機關直接管理使用，協助人民警察工作的編外用工人員。協輔警的定位是“輔助”警力，它沒有得到國家法律法規的授權執法，不是一級授權執法組織，不具有行政管理權(治安管理處罰權)。它應屬于專業的群防群治隊伍，必須在民警的帶領下開展各項工作。其依法履行職責的法律后果由公安機關承擔。