重構我國礦產資源法的法律責任體系

張 琳

攀枝花學院人文社科學院，四川 攀枝花 617000

我國現行礦產資源方面的基本法是《中華人民共和國礦產資源法》(下文簡稱為《礦產資源法》)，該法于第六屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過，后分別在1996年和2009年進行了兩次小范圍修正。該法對我國礦產資源的勘探，開發(fā)，利用，保護等方面做出了較為全面而詳細的規(guī)定，為我國礦產資源的勘查、開發(fā)和保護工作奠定了重要的法律基礎。然而這部法律的主要內容完成于1986年，距今已過去了32年，在這三十多年里，我國完成了從計劃經濟到有中國特色市場經濟的體制轉變，政府相關部門也完成了從單純管理者到管理服務功能兼具一體的身份轉變，礦產資源市場也完成了政府介入較多到市場主要調控的轉變，這一系列的變化并沒有在該法的兩次修正中完整的反應和體現出來，導致該法在實施過程中暴露出了較多的局限性。這些局限性若一直存留，不加克服和消除，則會對我國的礦業(yè)發(fā)展形成巨大的阻礙。筆者在本文中將試圖重構礦產資源法的基本法律責任體系，期待可以為我國礦產資源法的實施提供有益參考。

法律責任是指由于違法行為、違約行為或者由于法律規(guī)定而應承受的某種不利的法律后果。在我國法律責任主要有民事責任、行政責任和刑事責任三種責任形式。《礦產資源法》在第六章“法律責任”部分中用十一個條文對擅自開采、超范圍采礦、破壞性開采、瀆職、阻礙公務等行為的法律責任做出了規(guī)定，三種責任形式的身影在規(guī)定中均可以看到，但是三種責任形式均存在著一定的不足。首先，民事責任設置偏弱、表現形式單一、存在民事責任行政化的問題。在《礦產資源法》的規(guī)定中只有兩個條文有民事責任的影子，其中第三十九條第一款提到了“責令停止開采，賠償損失”，第四十條規(guī)定的是“責令退回本礦區(qū)范圍內開采、賠償損失”，而且只有“賠償損失”這一規(guī)定是純粹的民事責任表現，“責令”二字有將停止開采、退回開采等民事責任行政化的表現；其次，對于礦政管理機關與礦產資源開發(fā)各主體在分擔行政責任的比例未做好平衡，在責任承擔中更多地表現在礦產資源開發(fā)各主體上，有些失衡。兩類主體之間的權利義務關系，在目前立法中表現為傾斜的態(tài)勢，傾向于礦政管理機關，對其設置了過多的職權，給予了眾多的行政管理手段和多樣化的措施，但并沒有針對權力設置職責，立法中相關責任條款不多，僅有少量實施效果不明顯的原則性責任條款，例如在《礦產資源法》第四十七條中規(guī)定給予礦政管理機關的行政處分；最后，刑事責任適用較少，責任設置過輕，在礦產資源損害相關刑事責任有從屬于行政責任的表現。《礦產資源法》中有七個條文提到了承擔刑事責任，但是其中責任是援引刑法的相關規(guī)定，在《中華人民共和國刑法》(下文簡稱《刑法》)中主要是第三百四十三條①的規(guī)定，在這一規(guī)定中設置的最高刑罰為“三年到七年有期徒刑，并處罰金”，而此類行為的實際獲利往往是非常高的，這樣的收益和付出的成本明顯不夠平衡，會給行為人鋌而走險做出破壞活動的成本鼓勵。同時在這一條款中將“責令停止開采后拒不停止開采”作為構成非法采礦罪的必要條件，這樣的規(guī)定事實上就將非法采礦罪置于了從屬于行政執(zhí)法程序的境地。

筆者認為現有的礦產資源法的法律責任體系架構是清晰的，但是在具體責任設計上還存在著上述問題，為了實現對于礦產資源開發(fā)利用活動的有效規(guī)制，特提出以下方案以期重構我國的礦產資源法的法律責任體系。

第一，獨立礦產資源損害民事責任，豐富其責任形式。民事責任主要有違約責任和侵權責任，礦產資源損害行為責任中主要是侵權責任，立法中應將此類型的民事責任獨立規(guī)定，同時豐富其責任形式。民事責任在《中華人民共和國民法總則》第一百七十九條之中明確了十一種責任形式，具體為：消除危險，停止侵害，恢復原狀，排除妨礙，返還財產，修理、重作、更換，繼續(xù)履行，賠償損失，支付違約金，消除影響、恢復名譽，賠禮道歉，應考慮在礦產資源損害民事責任中多項采用，而不是僅有賠償損失一項。

第二，平衡承擔行政責任時礦政管理機關與礦產資源開發(fā)各主體的責任比例。平衡責任比例應充分考慮礦政管理部門和礦產資源開發(fā)各主體法律地位的平等關系，在公平、公開、公正的原則下設定雙方的權利義務。行政責任設置中應體現礦政管理機關與礦產資源開發(fā)主體之間的平衡，在礦產資源勘查、規(guī)劃、開采、礦區(qū)環(huán)境保護、礦區(qū)相關地質資料、具體儲量管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)均應清晰設置具體的行政責任，任何主體在任何環(huán)節(jié)違反現行立法規(guī)定均應嚴格認真地追究其行政責任，做到真正杜絕過去出現的有違法行為、未能及時有效追究其行政責任的不規(guī)范現象。

第三，做好刑事責任與行政責任的合理區(qū)分與銜接，加大刑事責任適用比例和責任設置力度。建議在刑事立法中對非法采礦罪的構成要件取消“責令停止開采后拒不停止開采”這一規(guī)定，將其作為量刑情節(jié)，如有此情節(jié)應從重處罰，這樣的處理時為了針對非法采礦行為獨立追究其行為主體的刑事責任，以此實現有效緩解礦政管理部門在處理該類問題時的壓力，實現刑事責任和行政責任的合理區(qū)分。現行立法僅設立了非法采礦罪和破壞性采礦罪兩項罪名，建議對非法勘察、非法轉讓探礦權、非法轉讓采礦權等違法行為，明確情節(jié)嚴重的可以構成犯罪，依法追究刑事責任，同時提高現有罪名的量刑期限，加大罰金懲處力度。

[ 注 釋 ]

①《刑法》第三百四十三條：違反礦產資源法的規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進入國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經濟具有重要價值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦的，擅自開采國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種，經責令停止開采后拒不停止開采，造成礦產資源破壞的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；造成礦產資源嚴重破壞的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金.違反礦產資源法的規(guī)定，采取破壞性的開采方法開采礦產資源，造成礦產資源嚴重破壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金.