淺談中央企業規章制度管理存在的問題和對策

王效國

中鐵三局集團有限公司，山西 太原 030001

不以規矩，不能成方圓。對企業來說，規矩是規章制度，是企業管理的“法律”，也是企業管理思想的精髓所在。無數優秀企業的成功實踐表明，好的管理來自好的制度。行之有效的規章制度能夠防止管理的隨意性，實現管理的規范化，促進企業市場競爭能力的提升。規章制度的地位是由規章制度自身根本性、全局性、穩定性和長期性的特點所決定的。工作上的好作風、管理中的好經驗，只有及時固化為制度才能保存、傳遞和再現，使之傳之久遠，以指導和規范今后的工作。近年來，中央企業加大整章建制力度，提升依法規范管理水平，推動了全面依法治企的深入開展。但與此同時，企業規章制度管理與全面推進法治央企建設的要求相比還有一定差距。新形勢下，要深化國企改革、推進合規管理、打造法治央企、建設一流企業，必須要加強企業規章制度管理。

一、當前企業規章制度管理存在的突出問題

自企業改制以來，特別是近年來，中央企業制定了大量規章制度和規范性文件，有力地推進了企業依法治企的進程。但由于制度意識淡薄和體制機制僵化等原因，企業規章制度管理還存在以下突出問題：

(一)規章規制度管理研究不夠。多年來，中央企業在經營管理的很多方面都投入了相當的人力、物力開展科研活動，如技術研究、工法研究、QC管理、管理課題等，通過這些科研活動取得了豐碩的成果。但是對于規章制度管理的研究卻相對薄弱，對于規章制度的范圍、層級、表現形式、適用機制等重要問題缺乏系統深入的研究，很多部門和員工不知道哪些是制度，哪些不是制度，甚至有的人認為只要是公司發的文件都是制度，以至于企業到底有多少規章制度成為一個很難回答的問題。

(二)規章制度體系頂層設計不夠。企業對于規章制度體系缺乏科學長遠的系統規劃，制度框架模糊，導致制度建設眉毛胡子一把抓，難以取得明顯成效。在宏觀上，公司章程、公司基本管理制度、公司具體管理制度逐級配套的制度層級不夠清晰，在金融、投資、海外等新興業務板塊和績效考核、獎勵問責等關鍵環節還存在制度缺位，有些管理部門出現制度之間重復規定甚至相互“打架”的現象。

(三)規章制度精細化不夠。有的規章制度只有原則性規定，缺乏具體規定，可操作性不強。有的規章制度要素不齊備，行文不規范。例如，關于生效日期的表述有的用“實行”，有的用“實施”，有的用“執行”，還有的用“施行”，明顯存在不規范之處。又如，有的制度暫行十多年都沒有進行修訂。“僵尸制度”、“擺設制度”、“問題制度”不同程度地存在。

(四)規章制度之間銜接不夠。一個完備的制度體系應當是銜接配套的。但是中央企業的規章制度在這方面還有欠缺，有的“上下一般粗”，有的“規定不一致”，還有的“落實難再續”。例如，有些規章制度的禁止性規定與責任追究制度缺乏有效銜接，有些規章制度的鼓勵性規定又與獎勵制度缺少有效配套。有的僅有原則性禁止要求，卻沒有觸犯規定的責任與后果，有的缺少實施細則作支撐。

(五)規章制度的動態管理不夠。中央企業對規章制度存在重制定輕清理的情況，缺乏規章制度清理機制，導致規章制度十分龐雜，管理起來難度大、效率低。例如，有的制度滯后于實踐發展和形勢任務需要卻沒有及時修改，有的制度主要內容與現行法律、行政法規、部門規章、國家政策以及上位規章制度相抵觸卻沒有及時廢止，有的管理職責存在制度缺位卻沒有及時制定。這些問題，既不利于樹立制度權威，也不利于制度貫徹執行。

(六)規章制度執行力度不夠。長期以來，個別員工制度意識不強，有的缺乏對規則和制度的敬畏與遵從，有規不依、執規不嚴，把制度當“擺設”；有的對自己有利的就執行，對自己無利的就不執行，執行制度的隨意性大。再加上企業管理鏈條長，使得規章制度在實踐中“走樣”、“變形”，執行力層層衰減。

二、加強中央企業規章制度管理的對策

行之有效的規章制度是企業管理員工的“法律”，是依法合規管理的基礎，是企業實行法治化管理的重要手段。這個問題不容馬虎，必須高度重視。在全面依法治國的大背景下，中央企業應當健全完善規章制度體系，優化管理流程，樹立制度權威，充分發揮規章制度的規范性作用。

(一)調整完善規章制度管理的職責劃分。明確規章制度管理的歸口部門是法律合規部門，承擔規章制度綜合管理的職責，主要包括：負責公司規章制度的總體策劃，組織編制規章制度制定和修訂計劃；組織規章制度評審會議，綜合審查規章制度草案；組織對規章制度執行情況調研，對規章制度的有效性和適宜性進行評審；保證各項規章制度的系統性和協調性；組織規章制度年度匯編和發布等等。明確各職能部門負責業務權限內規章制度的管理工作，承擔規章制度專項管理的職責，主要包括部門業務所需規章制度系統策劃；提出規章制度的制定和修訂計劃，起草、組織會簽規章制度；對現行規章制度是否有效、是否符合、是否適宜進行監測和評估，并及時進行補充或修訂；定期梳理本部門規章制度有效文件，保持分管業務制度體系的完整和有效；按時向制度管理部門報送本部門有效制度清單和正文等等。

(二)明確規章制度的范圍、層級、名稱與適用。規章制度應當是為了執行法律、法規、規章和上級文件的規定，依照法定權限和程序制定并發布，涉及企業工作職責、權限、工作程序、獎懲等事項，在一定時期內反復適用并具有普遍約束力的文件。并非所有文件都屬于規章制度，例如原文轉發上級或者其他部門的文件；僅涉及特定主體的權利和義務的行政決定或者批復；會議紀要；對具體業務工作進行計劃、總結、檢查、部署的文件；其他不涉及工作職責、權限、工作程序、獎懲、不具有普遍約束力或者不可以反復適用的文件。企業應當對規章制度的范圍作出明確規定。同時，要明確規章制度的效力等級，例如，清晰地界定根本制度、基本制度、具體制度和制度性文件的范圍。效力等級低的制度不應與效力等級高的制度相抵觸。要規范規章制度的名稱，什么層級可以叫制度，什么層級可以叫辦法，不能相互混淆。

(三)完善規章制度的立項機制。企業制定或修訂規章制度的，不應隨意進行，而應在年初立項。立項申請應當包括制定規章制度的必要性、可行性和操作性。企業法律合規部門依據制定規章制度的立項申請擬訂本企業年度規章制度制定或修訂工作計劃，報本企業批準。對列入年度制定或修訂計劃的規章制度，承擔起草工作的部門應當按計劃完成起草工作。對未列入年度計劃的規章制度原則上不予進行制度評審。年度規章制度制定或修訂計劃可以在執行中優化調整。

(四)完善規章制度的起草機制。規章制度一般由企業相關職能部門具體負責起草，也可以確定由其法律合規部門起草。起草規章制度不能閉門造車，而應建立在深入調研、聽取意見、總結經驗的基礎上。聽取意見不必拘泥形式，重在了解實情。涉及職工切身利益的規章制度，要注意經過職代會等民主程序審議，形成決議。涉及其他部門的職責或者與其他部門關系緊密的規章制度，起草單位應做好溝通協調，充分征求意見。規章制度起草完成送審稿后，應將有關材料按規定報送審查。

(五)完善規章制度的審查機制。規章制度審查主要通過召集規章制度評審會的形式進行。在規章制度評審前，起草單位應按照一定程序、標準、方法對規章制度草案內容的可行性、出臺時機以及實施后的效果等進行綜合評估，為評審提供參考。規章制度評審會議由總法律顧問主持，法律合規部組織，企業各職能部門參加。法律合規部對各類規章制度的合法合規性進行審查，主要審核以下幾個方面：(1)是否職權與責任相統一；(2)是否交叉重復、沖突打架；(3)是否與有關規章制度協調、銜接；(4)是否符合制定規章制度的技術要求和公文管理要求；(5)是否違反現行法律法規和相關政策的規定；(6)是否明確具體有可操作性；(7)是否正確處理有關部門、組織和員工對規章制度送審稿主要問題的意見；(8)需要審查的其他內容。企業其他部門負責依據管理權限對規章制度的相應內容進行審查。制度評審會后，法律合規部應及時發布評審會議紀要。規章制度起草單位根據制度評審會審核意見完成制度的修改和完善工作。

(六)完善規章制度的審議和發布機制。企業各級規章制度應按企業各級決策會議的決策權限審議，并報有權領導簽署意見發布施行。審議規章制度草案時，法律合規部門或起草單位應當對起草工作作出說明。規章制度的發布文件應當載明該規章制度的審議機關、規章制度名稱、施行日期、以及發布日期。部門聯合規章制度，使用主辦部門的文件序號。規章制度發布后，企業文件發布系統應當及時予以刊登。涉及員工切身利益的規章制度還應按法律規定履行公示或者告知程序。規章制度的標準文本應在企業文件發布系統上刊登。

(七)完善規章制度的解釋與備案機制。規章制度的解釋權應屬于規章制度的制定部門。具體解釋內容包括規章制度具體含義的解釋、規章制度適用范圍和依據的解釋等等。規章制度的解釋應由規章制度制定部門參照規章制度送審稿審查程序提出意見，報請有權領導批準后發布。規章制度的解釋在效力上等同于規章制度本身。規章制度經簽署發布后，應當由文件印發部門抄送法律合規部備案。

(八)完善規章制度的實施監督機制。規章制度施行后，起草部門應當定期對其實施情況進行評估，以檢驗規章制度是否合理、可行，發現其在實施過程中存在的主要問題，為日后規章制度的立、改、廢提供可靠依據。各部門、各單位認為下位制度同上位制度相抵觸的，或者同位制度之間相矛盾的，可以向企業法律合規部門提出審查的建議，由企業法律合規部門研究處理。企業法律合規部門應當定期組織規章制度清理工作，相關職能部門按照“誰起草、誰清理”的原則分工負責。對于實踐證明切實可行的規章制度，要著力抓好落實。對于規章制度的主要內容與現行法律、法規、規章、國家政策以及上位規章制度相抵觸或者依據失效、內容替代、調整對象消失等不能適應企業改革發展需要的，則應予廢止；對于規章制度的個別條款與現行法律、行政法規、部門規章、國家政策和上位規章制度不一致，但基本適應企業改革發展需要、有必要繼續實施或者依據修改、試行超期等個別條款不能適應企業改革發展需要的，則應予修訂；對于制度缺位的，要抓緊研究填補空白，真正建立起科學合理、依法合規、有效運轉的企業管理制度體系。