延遲退休制度設計的國際經驗借鑒與思考

朱依婷 楊雅惠

浙江工商大學公共管理學院，浙江 杭州 310018

一、延遲退休制度設計及問題

(一)延遲退休的概念

延遲退休，是指國家根據國內人口結構和就業形勢的發展變化而逐步提高退休年齡的現象。延遲退休年齡并不是我國獨有的政策構想，在老齡化與勞動力流失等問題日益嚴重的世界發達國家中，延遲退休制度的設計和實施從很早就開始了，并對其國家的社會保障收支問題產生了一定的影響。

(二)延遲退休制度設計的困境與問題

延遲退休制度與個人利益切身相關，因此這話題甫一提出就在社會上引起了廣泛而熱烈的討論，部分民眾可能會對這一政策存疑，主要可分為以下幾個問題。

1.養老金領取縮水問題。對民眾而言，社會平均壽命水平的提高并不代表個人壽命的絕對增加，因此在其個人預期壽命水平一定的情況下，基于社會平均壽命延長的基礎而做出延遲退休的政策會使養老保險領受人延遲領取養老金，在養老金領取金額計算方式不變的情況下，延遲退休損害了養老保險領受人的經濟利益，造成了一定的經濟損失。因此大部分群眾基于基本的經濟考慮對延遲退休年齡有抵觸心理。

2.與社會福利增加掛鉤問題。部分民眾擔憂延遲退休年齡沒有與社會福利相掛鉤，擔憂在延長工作時間的情況下得不到相應的保障，因此不愿意延長工作年限。國家在做延遲退休年齡的政策決定時，往往會與其他國家做出橫向對比來說明其退休年齡在國際水平上是偏低的，但是通過對比我們可以發現，中國勞動者的退休年齡雖然低于英美德等國家，但是年平均休假天數也要低于這些國家，如果僅延長工作年齡而得不到休假福利的有效抵消，則也會降低民眾對延遲退休制度的支持。

3.家庭負擔問題。由于中國傳統文化氛圍和現代生活壓力的要求，退休父母幫助子女照看孩子已經成為了大部分老年人退休生活的常態。這種生活狀態能夠在一定程度上減輕年輕子女的壓力，但是在退休年齡被延遲之后，老年人無法脫離工作狀態，不僅會加重自己家庭的負擔，也會在一定程度上加重子女的家庭負擔。因此也是拒絕延遲退休的原因之一。

4.老年勞動者健康水平問題。根據2017年出版的《中國中老年健康狀況藍皮書》的調查結果顯示，我國50歲以上人群在認知功能，心血管健康和骨骼健康方面的發病率在1997至2016年間逐年增長。健康水平會顯著影響老年人進入勞動力市場的勞動決策，因此其健康水平也會影響延遲退休政策的推行。

5.老年勞動者擠占就業崗位問題。在反對中老年人延遲退休的聲音中，很多人也擔心老年勞動者延遲退休會擠占中青年勞動者的就業崗位，尤其是有編制的單位名額。另外，延遲退休也有可能加重企業的負擔，增加企業的薪酬支出比例，造成青年勞動者的工作激情下降，導致企業勞動生產率降低。

二、國外老齡化國家延遲退休政策設計經驗及其比較

基于我國延遲退休政策面臨了以上種種問題，本文將目光轉向國外先行老齡化國家，試圖從研究國外發達地區的延遲退休政策中獲得一些有用經驗和可行的借鑒。

(一)各國延遲退休政策設計

1.英國模式。英國開始延遲退休政策的主要原因除了老齡化問題的加劇，社會保障基金收支不平衡等問題以外，還因為人口結構出現變化，青年技能型勞工不足以彌補英國的技能型勞工的缺乏。因此，2011年開始，英國政府先宣布取消了強制退休政策，借此來消除英國勞動力市場上的年齡歧視等問題，接著推行了彈性退休政策，以此來延遲養老金領取，增加養老基金收入。并對延遲領取養老金的勞動者采取稅收減免等政策，以此來激勵老齡員工延遲退休。也有學者認為，英國順利進行漸進式延遲退休的原因還包括英國大部分公民都擁有合理的收入結構和完善的商業保險體系[1]。

2.美國模式。與英國2011年才開始延遲退休相比，美國自上世紀70年代就開始為延遲退休進行鋪墊。從1978年到1986年，美國逐步完善彈性退休制度，禁止根據年齡對企業職工進行強制退休。在美國最低退休年齡為62歲，最高為70歲，勞動者可在此年齡段內根據自己的實際情況選擇退休年齡，并輔以養老金激勵政策，提前退休養老金會酌情減少，延遲退休則增加養老金額發放。美國實行延遲退休政策的主要原因還包括對高學歷人群的資源充分利用。

3.德國模式。德國宣布采取漸進式的方式，實行“半退休”的制度改革，在老年勞動者達到一定年齡以后，可以只選擇一定時間上班，這種方法既能夠將老年勞動者保持在勞動力市場中，又能為年輕的勞動者提供更多的工作崗位。另外，德國還逐步延長養老保險的繳納年限，提高養老保險領取的門檻，刺激老年勞動者延遲退休。并且制定政策來推動老年勞動者的就業率[2]。

4.日本模式。第一階段是20世紀70年代出臺了針對中老年勞動者的《中老齡雇傭促進特別措施法》，以此來促進中老年勞動者的就業，并在同一時期勞資雙方經過談判，建立了工資封頂制度，規定員工在50歲以后工資不再增加。第二階段多次修改《老齡雇傭安全法》，將退休年齡規定在60歲以上。第三階段日本議會繼續對《老齡雇傭安全法》進行修改，要求企業必須在2013年4月前逐步將退休年齡提高為65歲，同時延長社會保障的繳納年限要求交夠25年，以此來應對日本的老齡化問題[3]。

(二)各國延遲退休政策設計的共同點

縱觀以上國家延遲老齡化退休政策的進程，雖然各個國家開啟延遲退休的社會基礎各不相同，但是也可以發現一些共同點：

1.以取消強制退休年齡為開端。各個國家在實行延遲退休政策之前，通過政令取消了強制退休年齡的標準，以彈性退休年齡取而代之。一方面照顧到了特殊勞動者的需求，另一方面也通過政策消除或降低了勞動力市場的年齡歧視狀況，為之后延遲退休年齡做了政策鋪墊。

2.立法先行，保障老年勞動者的工作權益。在延遲退休年齡之前，日本等國家都通過先行立法來保障老年勞動者的工作權益，并為他們進行就業政策的推動，如日本設立了銀發人力資源中心，美國有條件的實行退休返聘政策。以此來保障延遲退休之后老年勞動者的就業率[4]。

3.以不同政策保護企業和青年就業者的權益。延遲退休年齡在一定程度上會影響企業的財政支出和青年勞動者的就業崗位。不同的國家實行了不同的政策來減小或消除延遲退休年齡帶來的負外部性。如日本在延遲退休年齡之前通過協商確定了勞方讓渡一部分工資權利，德國實行“半退休”政策來保證青年勞動者的就業。

4.均采用漸進式的延退方式，并輔以養老金激勵政策。各國政府為了保證延遲退休政策的穩健實施，均以長時間小步伐提高退休年齡，同時提高延退者的養老金待遇來保證延遲退休者能夠得到較為合理的養老金總額。

三、對我國延遲退休政策設計的思考

通過對以上幾個國家的延遲退休政策實施過程進行了解和分析之后，本文對我國延遲退休政策設計和實施提出了一些建議。

(一)以彈性退休年齡取代強制退休年齡

在延遲退休的政策落實之前，國家應以彈性退休年齡取代強制退休年齡。一方面，彈性退休年齡以一個合理的退休年齡區間為不同條件的勞動者提供了合理的退休年齡以供選擇。另一方面，彈性退休年齡比強制退休年齡多了一個緩沖空間，能夠幫助延遲退休政策平穩推進。

(二)減輕企業用人負擔，消除企業雇傭顧慮

國家可以采取政策安撫用人單位，采用針對老年勞動者雇傭率而實施稅收減免的政策，或者降低一定年齡以上的老年勞動者社會保險的繳納費用，以此來減輕企業的用人負擔，消除企業雇傭老年勞動者帶來的額外薪酬支出。

(三)并舉推行多種延遲退休方法

延遲退休可以采取多種方法。一是達到一定年齡之后停止工作但不領取養老金；二是達到一定年齡停止工作的同時開始領取養老金；三是繼續工作并不領取養老金；四是繼續工作并領取部分少額養老金。老年勞動者可以根據自己的需求選擇不同的延遲退休方法。以此來平滑延遲退休“一刀切”所可能帶來的家庭負擔和經濟負擔。

(四)建立與延長工作年齡相符合的休假制度

延遲退休年齡制度實施必須同步延長相應的休假制度。社會的進步應該以提高公眾的福祉作為最終目標。延遲退休年齡的目的應該是改善人口結構變化所帶來老齡化問題和社保基金支出平衡的缺口，為了平衡延遲退休以后勞動者閑暇時光減少，國家應該采取增加法定節假日和保障休假制度的政策措施彌補勞動總時長的增加。

(五)完善法律法規，保障老年勞動者權益

在政府實施延遲退休的政策過程中，應對企業加強勞動法律方面的監管，制定合理的政策方案保障老年勞動者的工作權益，并針對老年勞動者的身體健康狀況開展專門的勞動保護措施。同時盡快建立與延遲退休制度相關的法律制度，從司法層面對延遲退休和社會保險繳納作出合理解釋，維護法制國家的建設。

四、結論

延遲退休政策應是一個具有連貫性和長時間的政策實施過程。國外各國的延遲退休政策均以取消強制退休年齡為開端，采用漸進式的延退方式，通過法律保障老年勞動者的工作權益，同時以不同政策保護企業和青年就業者的權益，并輔以養老金激勵政策。基于英美德日等國的延遲退休制度的經驗借鑒，我國可完善延遲退休制度設計，如以彈性退休年齡取代強制退休年齡；并舉推行多種延遲退休方法；建立與延長工作年齡相符合的休假制度等。