完善我國醫療廢物管理法律制度的思考

邢 通

上海政法學院，上海 201701

中國醫療廢物的研究和管理起始于20世紀80年代，并頒布了許多和醫療廢物管理、處置有關的法律法規，這些法律法規使我國的醫療廢物從不受監管的狀態納進法制監管軌道，但是我們應該明確意識到，我國的醫療廢物管理仍然存在著法律法規的規定之后，管理執法不嚴，監督制度不完善以及公眾的法律意識相對淡薄等問題，因此，完善我國醫療廢物的相關法律制度是必須的也是必要的，可以為避免醫療廢物的不恰當處理而造成環境污染提供重要的制度保障。在烏爾里希.貝克所著的《風險社會》一文中，講到了關注技術—經濟發展本身的后果問題，不能只利用自然，而是應該把經濟發展與環境保護相結合，關注醫療垃圾處理的技術以及制度問題已經迫在眉睫。

一、醫療廢物的特點、分類以及目前醫療廢物處置存在的現實問題

(一)醫療廢物的特點

醫療廢物因其產生源頭的原因具有空間污染、急性傳染、潛伏性污染和二次污染等特點，因為醫療廢物中含有病菌、病毒、寄生蟲卵及其他有害化學物質，與一般污染物不同，醫療廢物中含有的多種病原菌，可能會通過人體的呼吸和消化系統進入人體并對人的身體造成影響。由于技術和財政方面的限制，以及現代社會的人對醫療廢物處理缺乏思想方面的認識，在醫療廢物的處理過程中存在諸多問題，有一部分細菌會繼續殘留在土壤中，這會造成潛伏性污染和二次污染。醫療廢物由于其產生的來源、環境及其本身的危險性，其處置必須由有專業技術、專業手段、專業技能的人用特定的手段按照一定的程序針對其特點進行處置。其種類與成分比較復雜，并且不同種類廢物的特征特性相差很多，但是難降解是其基本共性，環境的自我處置能力很難將其分解。同時，醫療廢物的產出源頭是比較分散的，其較難收集的特性也較為明顯，醫療垃圾與普通生活垃圾有時會混合處理。

從醫療廢物的特點來看，加強醫療廢物管理在現今社會是很有必要的，但是我國的醫療廢物管理工作從80年代才開始，相較于一些發展比較早的發達國家，其起步時間是比較晚的，管理理念也比較落后，醫療廢水沒有單獨的排污管道，會排放到城市管道中去，在生活中，會有一些具有高度傳染性且沾有含氟消毒劑的醫療廢物也會流入到生活廢物中去，對環境的影響相當嚴重。由于醫療廢物的不規范處理，一些貪圖利益的黑心商販會將只經過簡單消毒或者根本不進行任何消毒處理工作的醫療廢物再次利用并以成品或者半成品的形式流入市場，這種現實時有發生，其對人的身體健康造成影響，因此需要科學嚴格的管理技術與管理體制來預防醫療廢物對環境造成影響。

(二)醫療廢物的分類

WTO對其分類是比較寬泛的，對醫療廢物的處理起到了宏觀主導作用，為各個國家制定自己國家的專門醫療廢物的分類提供參考作用，WTO把醫療廢物分為無害廢物和有害廢物兩大類，其中無害廢物要占其總量的百分之八十五至百分之九十，有害廢物約占其總量的百分之十至百分之十五。1998年WTO將醫療廢物分為了8類，分別是一般廢物、病理性廢物(例如組織、臟器)、感染性廢物、損傷性廢物(鋒利性物質)、化學性廢物、藥劑廢物、放射性廢物、爆炸性廢物(壓力容器)。我國2003年10月10號由國家衛生和計劃生育委員會發布的《醫療廢物分類名錄》中把醫療廢物按性質和在產生機構的不同分為了五大類。

(三)其處置存在的現實問題

處置其需使用的科學技術從我國的現今情況來看是不夠的，焚燒的處理技術必然需要完善的處理設備對焚燒后產生的一些有害氣體與有害殘存物進行處置，醫療過程中的器具會用含氟消毒劑，焚燒會產生煙塵、二惡英、和酸度較高氣體，但是現在的通用焚燒爐技術以及填埋技術是不夠完善的，沒有處理其的完善設備；我國缺乏對醫療廢物處置的科學管理，目前我們國家強調醫院的專屬部門對廢物進行處理，保證無害，但是一些規模不大的醫院處理起來的投入成本是比較高的，與使用率不成正比，大大地增加了醫院方面的壓力；在一些監管不嚴的落后與偏遠地區，醫療垃圾中的某些干性垃圾，比如衣服、口罩、輸液器、輸液瓶塑料瓶蓋等與生活垃圾混合的現象時有發生，并且醫療廢水隨便排出的現象更是屢見不鮮；醫療垃圾的處理回收體系的不嚴格造成其二次使用或者挪作他用的現象時有發生，回收不當會使其混入其他性質不同的垃圾中，如果醫用針管未經消毒且沒彎曲其形狀，混入其他垃圾中造成人身損害的危險性非常大，2013年重慶市衛生監督局就調查處理了一起將醫療垃圾隨意丟棄混入生活垃圾的案例，某衛生院將已經被污染的醫療用品隨意丟在未經分類的垃圾桶里，未經毀型和其他任何消毒處理工作。

二、我國醫療廢物管理法律制度立法現狀

中國的醫療廢物管理法律制度的起步比較晚，發展過程也比較緩慢，但總的趨勢是受到國家的重視并且日趨發展與完善的，根據我國醫療廢物管理立法的現狀，其發展可以概括為三個時期，分別是初步發展時期、快速發展時期以及逐步完善時期。

(一)初步發展時期

1996年之前，我們國家重視經濟發展，忽視環境保護，出臺的一些法律制度對醫療廢物管理都沒有做系統規定，僅有一些單行法做了相關規定；1982年《憲法》第26條規定了國家環境立法的依據：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害。”1983年頒布的《醫院污水排放標準》以及1984年頒布的《中華人民共和國水污染防治法》對醫院的污水處理進行了相關規定；1996年頒布了《醫療垃圾焚燒環境衛生標準》，其對醫療垃圾焚燒產生的污染標準值以及檢測方式作出了相關規定。

(二)快速發展時期

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》于1996年頒布，標志著中國污染防治法律體系已經基本建立，也是我國自此之后環境法的制定和修改的重要參考，此法在2004年的時候作了一次修訂；1996對1983年頒布的《醫院污水排放標準》進行修訂并將其納入《污水綜合排放標準》，對醫療廢物中的污水廢水排放作出了相關規定；1999批準并于2001年修訂的《危險廢物焚燒污染控制標準》對焚燒醫療廢物作出了相關的規定；2003年發布的《醫療廢物集中處置技術規范》、《醫療廢物管理條例》和《醫療機構醫療廢物管理辦法》，明確了其處置應該遵循的原則，分別是環境健康風險預防、安全無害、廢物減量原則，明確了醫療廢物具體的管理處置，監督管理以及法律責任。

(三)逐步完善時期

2004年施行了《醫療廢物管理行政處罰辦法》(以下簡稱“辦法”)，規定了對違反醫療廢物管理規定的行為實施的相應行政處罰；2004、2013、2015、2016分別對《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》作出了修改，進行了完善；2011年修訂了《醫療廢物管理條例》從對醫療廢物的一般規定、管理、集中處置、監督管理、法律責任等方面均對醫療廢物的管理進行了逐步完善的規定。

這些法律法規使我國的醫療廢物從不受監管的狀態納進法制監管軌道，但是我們應該明確意識到，我國的醫療廢物管理仍然存在著法律法規的規定之后，管理執法不嚴，監督制度不完善以及公眾的法律意識相對淡薄等問題，因此，完善我國醫療廢物的相關法律制度是必須的也是必要的，可以為避免醫療廢物的不恰當處理而造成環境污染提供重要的制度保障。

三、我國醫療廢物管理法律制度中存在的問題

根據上部分內容可知，我國先后頒布了諸多醫療廢物管理處置相關的法律法規，這些法律法規使我國的醫療廢物從無監管狀態邁進法制監管軌道，但是一些醫療廢物的污染事件以及醫療廢物傳播疾病的報道和投訴仍然層出不窮。

(一)醫療廢物管理的相關法律法規不健全

盡管我國先后出臺了以上描述的很多法律法規，但是仍不能滿足醫療廢物全過程管理處置的要求，主要原因是規定過于寬泛，缺乏實施細則的規定，《醫療廢物分類名錄》中對于各類廢物的分類界限過于模糊，按類別分主要分為性質不同的5大類，但是這五種分類并不能包括所有的廢物，比如已經在媒體上有諸多報道的關于胎盤、死胎的不規范處置的問題，由于名錄中對于胎盤是否屬于病理性廢物沒有明確規定，并且在當今社會中有些人對胎盤的固有印象是中藥，其的確也有醫療功效，有些落后閉塞地區的習慣與社會現實會產生較大的沖突，因其是否為醫療廢物而引起的糾紛履見諸報道。醫療廢水沒有列入到名錄中，但由于其含有大量的病原細菌、病毒和化學藥劑，其處理方法必然應不同于其它廢水，如果不區分其與其他城市廢水的管道，必然會對環境造成重大污染，我國現行有效的GB18466-2006《醫療機構水污染物排放標準》中并沒有對醫療廢水的特殊排放途徑作出規定。此外，醫療廢物的處理程序中沒有相應的技術規范來對其進行規制，這就造成了醫療廢物對環境的污染不能及時制止與監測。另一方面，要建立完整的醫療管理法律制度，僅僅依靠國務院、環境保護部門、行政部門以及行政法和環境法來保護是不夠的，需要與民法、刑法、經濟法等其他法律共同的加以規范，聽取社會各界的廣泛意見。

(二)醫療廢物管理法律關系主體不明確

《條例》第五章并沒有對各個主體的職責進行細分，存在執法交叉的現象，對一個現象，多方監管有可能造成互相推諉的結果，對醫療廢物的監管工作效率會更加低下。醫療機構的管理者對醫療廢物的處理往往持消極不負責的態度，醫療廢物的管理和處置需要成本，過多的追求經濟效益往往會不顧醫療廢物管理條例的規定而消極的堆放或者以其他方式不合理的處置，把醫療廢物和其他生活廢物一同處置的現象層出不窮，醫療廢物的管理者被動的行使管理權。

(三)無健全的監督體制

按照前文所述，我國醫療垃圾處理過程中現存的問題是很多的，如處理焚燒后產生的煙塵、二惡英、和酸度較高氣體的設備不完善，有害氣體得不到有效處理，在一些監管不嚴的落后與偏遠地區，醫療垃圾中的某些干性垃圾，比如衣服、口罩、輸液器、輸液瓶塑料瓶蓋等與生活垃圾混合的現象時有發生，并且醫療廢水隨便排出的現象更是屢見不鮮，如果醫用針管未經消毒且沒彎曲其形狀，混入其他垃圾中造成人身損害的危險性非常大。

《醫療廢物管理條例》的第五章中，可以看出衛生行政主管部門與環境保護行政主管部門均是監督檢查和不定期抽查的主體，其第三十七條的規定為可以看出其僅概括規定了兩者應定期交換監督檢查和抽查結果，并未作細致規定，醫療廢物的產生機構、處置機構、監督管理機構之間的協調不夠，法律責任不夠明確，監管機構對醫療廢物并未形成有效的監管措施，不對醫療廢物的產生、排放、處置各方面進行全面嚴格的監督管理，就會造成醫療廢物不能完全正常有序的科學無害化處理，成為社會上的一個重大污染源。

除了法律法規的監督體制以外，公眾對于醫療廢物的危害性知之甚少，對醫療廢物的堆放現象也已見怪不怪，持漠不關心的態度，不能向有關部門及時反饋和舉報。根據某地的調查資料顯示，公眾對醫療廢棄物管理的了解程度為：4%完全了解、30%基本了解、39%了解一點、27%完全不了解。

(四)醫療廢物管理法律制度缺乏經濟激勵機制

根據醫療廢物的特征可知，醫療廢物具有高度危險性，其處置相較于一般的固體垃圾需要更多的人力物力與財力，沒有必要的財力支撐，醫療廢物的醫療廢物的產生機構、處置機構處理醫療廢物的主動性會不可避免降低。傳統的由政府包攬醫療廢物處理模式在國家的發展中逐漸暴露出了其缺陷，成本高但是實施效率較為低下，所以，在當今社會的大環境下，政府在市場中應發揮什么樣的職能，提供什么必要條件以保證醫療廢物處置產業的正常運轉非常關鍵。《醫療廢物管理條例》第四條規定：“國家推行醫療廢物集中無害化處置，鼓勵有關醫療廢物安全處置技術的研究與開發。縣級以上地方人民政府負責組織建設醫療廢物集中處置設施。國家對邊遠貧困地區建設醫療廢物集中處置設施給予適當的支持。”可以看出，《醫療廢物管理條例》第四條僅規定了國家對邊遠貧困地區建設醫療廢物集中處置設施給予適當的支持，但是實際上產生醫療廢物的量比較大的往往是中大型城市，處置產業是投資大回報小，并且技術要求比較高的產業，投資者的熱情會在政府補貼少的情況下受到打擊，使之停滯不前。同時因各大城市醫療廢物收費標準的不統一以及國家對處置產業的補貼及資金補償力度不夠，企業投資熱情不夠，已建成的一些集中處置設施的運行是舉步維艱，難以繼續經營的。

四、完善我國醫療廢物管理法律制度的建議

(一)健全相關法律法規

要通過立法對醫療廢物的管理體制、技術標準、相關部門的責任等進行明確，完善醫療廢物管理的法律體系，對醫療廢物的分類應該更明確具體，胎盤、死胎、死嬰等應作為醫療廢物納入到病理性廢物的范疇中，不能當作個人財產歸于個人名下，應納入法律強制要求避免混亂。制定《醫療廢物處置標準及其處置規范》，區分可回收和不可回收醫療廢物，兩者應用不同的處理方式，可回收的醫療廢物應確保其二次利用的安全性，不可回收的廢物處理應科學無害，防治對環境造成污染，將環境保護制度中的“三同時”制度和環境影響評價制度納入到處置規范中，防治污染的設施應與醫療廢物處置機構的設備同時設計、同時施工、同時投入生產和使用，對處置醫療廢物的機構的選址、設計和建成投產使用后可能對周圍環境產生的不良影響進行調查、預測和評定，提出防治措施，并按照法定程序進行報批。要根據違法或犯罪主體的性質不同，遵照不同的部門法追究對應的法律責任。

(二)明確各醫療廢物管理部門的職責，加強各部門之間的合作

解決執法交叉的問題就應當明確各醫療廢物管理部門的職責，不同的管理部門從醫療廢物的產生、儲存、運輸、處置等方面分別進行管理，各級政府的衛生行政部門負責管理醫療廢物的產生，環衛部門負責管理醫療廢物的儲存、運輸、處置，環保行政機構負責監督檢查工作，市、縣級的相關行政部門負責本地區的醫療廢物管理工作，省級行政部門負責整體的協調組織工作，對各部門進行分工，才可以避免執法交叉和管理混亂的情形，按照依法分工、相互制衡的原則，把不同部門的責任內容明確到位，保持權責一致。醫療機構的管理者應遵守法律法規的規定，提高環境保護意識，積極的進行醫療廢物的管理工作。

明確執法主體，《條例》第45條第6條的規定應該也在《辦法》中作出由衛生行政部門監管的規定，《辦法》第41條規定的管理部門應與《條例》中的規定保持一致；此外，農村醫療衛生機構也應該納入縣級主管部門的管轄范圍內，自治不可取，自我管轄往往就意味著放任，擴大醫療垃圾處置機構收取醫療垃圾的范圍，將城市和鄉村所產生的醫療廢物均包括在內。

(三)健全監督體制

1.內部監督

內部監督主要是指相關的行政部門、醫療機構和處置單位之間的相互監督，嚴格追究不履行法律義務的人的法律責任，由行政部門中的環保部門負責醫療廢物管理全程的監管工作，定期檢查和不定期抽查醫療機構和醫療廢物處置單位的儲存、運輸、處置情況。醫療機構內部也應設置內部監督檢查機構，監督醫療廢物的分類、放置情況進行監督，對不符合規定的行為應嚴加制止并給予處分。以嚴密的監督監管體制，保證醫療廢物從產生到處置完畢都能夠科學的進行無害化處理，不對環境造成污染。

2.外部監督

提高公眾的環保意識，使其認識到醫療廢物的不規范處理對環境以及公民的身體健康均能造成重大影響，從而對不規范處理醫療廢物的醫療機構以及醫療廢物處置單位進行及時舉報，從社會監督方面對全面推進醫療廢物管理打下堅定的基礎。

醫療廢物是具有空間污染，急性傳染和潛伏性污染等特征的一種特殊的危險廢物，只有完善醫療廢物管理法律制度，加強對醫療廢物管理的內部監督和外部監督，才能最大限度的減少醫療廢物的不規范管理對環境造成的影響。

(四)建立有效的經濟激勵機制

要建設規范的醫療廢物集中處置設施，需要政府切實解決好規劃審批、資金投入、人員編制等關鍵性問題，政府應在計算成本保證企業有利可圖的范圍內實行增加政府補貼，減免稅收等政策，同時在處置產業的前期投入是可以由政府出資來提高投資者的熱情，“醫療衛生機構也負有設施建設投入的責任，除了投入資金，改善本單位醫療廢物處理的設施和手段，還要依法繳納集中處置設施使用費，分擔成本。”從我國的實際情況來看稅收援助比直接的財政補助更具有可操作性，但我國現在涉及到環境保護的說的調節力度是不夠的，所以在進行醫療廢物管理的立法制度建設時，可以考慮對醫療廢物處置的各個企業進行減免稅的優惠政策。此外，發放低息貸款與優惠幅度比較高的貸款也是政府對環境進行保護的手段之一，可以減輕政府財政補助的壓力，也可以提高企業進入環境治理的積極性。政府應鼓勵企業對國外先進的醫療廢物管理模式予以借鑒，形成國家立法指導，專業公司社會化服務，環保部門監管的醫療廢物管理新模式，制定優惠政策吸引國內外的企業以多種形式的資金投入該領域。

五、結語

法律法規使我國的醫療廢物從不受監管的狀態納進法制監管軌道，但是我們應該明確意識到，我國的醫療廢物管理仍然存在著法律法規的規定之后，管理執法不嚴，監督制度不完善以及公眾的法律意識相對淡薄等問題，因此，完善我國醫療廢物的相關法律制度是必須的也是必要的。醫療廢物污染環境日趨嚴重，醫療廢物的正確合規處理事關可持續發展，不正確的填埋掩埋會損害土壤成分，往下滲透或者不正當排廢水有可能對水源造成污染，焚燒后不對尾氣進行處理又會破壞臭氧層，進而對人體做成損害，破環環境的承載能力。建立有效的管理法律制度是我國的必然選擇，我國醫療廢物管理制度完善和創新的目的是解決醫療廢物污染環境管理上出現的失靈現象，完善其管理體制。以更加完善的醫療廢物管理法律制度來逐步實現醫療廢物的專業化，規模化的集中管理是我國的必然趨勢。