我國共有產權住房制度權能行使及法律問題

王雅楨

西北政法大學法律碩士教育學院，陜西 西安 710000

共有產權房，是地方政府讓渡部分土地出讓收益，然后低價配售給符合條件的保障對象家庭所建的房屋。中低收入家庭可以按個人與政府的出資比例共同購買房產，擁有房屋產權。房屋產權比例可以由政府和購房者協商，一般是按照三七比例或者五五比例來分，同時政府鼓勵購房者“回贖”政府手中產權以形成完全產權。

共有產權房制度是對原有經濟適用房制度的完善，具有積極意義。該制度如果能夠完善并且很好的發展，將來它就有希望代替目前幾乎無人提及的經濟適用房制度，并且和住房公積金制度、公租房制度等形成完整的住房保障體系，共同解決住房問題。

一、共有產權房的產生背景

(一)住房供給現狀及存在問題

當前中國的住房保障體系主要是由經適房制度、廉租房制度和公共租賃房屋制度構成。從實踐來看這種住房保障制度對居民的住房問題起到了一定的積極作用，但是也存在諸多問題。其一，保障性住房在市場中的占比較小，商品房市場龐大。如果說商品房是提供給高收入的居民，根據二八定律，應有20%的居民購買商品房，80%的居民購買保障性住房。但實際上商品房市場龐大，占據整個市場的80%還多，損害了中低收入的居民的住房權益；其二，房屋的結構不合理，大戶型住宅供應較多，中小型住宅規模較少。最后，住房價格偏高，大城市“談房色變”足以說明問題。以上住房現狀是不能滿足居民的居住需求的。

(二)經濟適用房的局限性

我國的保障性住房體系包括經適房制度、廉租房制度和公共租賃房屋制度，這三種制度都有助于滿足居民的住房需求。然而在近年來的建設過程中，經濟適用房制度存在諸多問題，許多地方經濟適用房已經停止建設，正是這些問題的出現，促使了共有產權房制度的出現。首先，經濟適用房制度破環了我國房地產市場的統一性。經濟適用房所使用的土地是通過劃撥的方式取得的，普通商品房所使用的土地是通過出讓的方式取得的，這導致土地取得方式的不同。另外國家對經濟適用房減免一半的稅費，其價格多體現為政府定價，普通商品房的價格體現為市場定價，這導致房屋定價方式不同。其次，政府缺乏建設經濟適用房的動力。經濟適用房的建設無法為政府帶來經濟上的利益，甚至還需要政府的補貼。而目前地方政府經濟來源中很大一部分都在于土地的稅費和出讓金，如此一來政府缺乏建設的動力。

(三)共有產權房的制度優勢

作為經濟適用房的改進結果，共有產權房制度堅持經適房的兩重性，實現了保障性和商品性的統一，但是在繼承舊的制度的基礎上，也有創新和改進。

其一，政府和個人根據規定，按照三七比例或者五五比例共同享有房屋，購房者實際支付的款項相當于原經濟適用房的價格或者經適房的70%，極大的減輕了購房負擔。然而無論占比如何，政府只是擁有一種象征性的產權，實際占有、使用權屬于購房者。

其二，個人可以在五年內購買政府所有的產權而不用支付利息，形成完全的產權。這種方式類似于按揭貸款，只是該“貸款”不收取任何利息。另外，五年內購房者購買政府擁有的那部分產權時，按原購房價格計算，不考慮五年內的升值，這對購房者非常有利。

二、共有產權房的權能行使

(一)占有、使用權能

在共有產權關系中購房者對房屋行使占有權，但是占有又比較特殊，因為購房者同時占有自己和政府對房屋的產權。因此購房者對共有產權房的占有屬于“自主兼他主占有”。政府不干涉居民對自己產權的占有、不做任何限制，也就是說占有這項權能完全屬于購房者。國家建設共有產權房的目的就是為了保障居民享有居住權。因此，共有產權房真正的占有主體只能是購房者。

如前文所述，共有產權房是為了滿足中低收入家庭的住房需求，因此共有產權房的使用方式一般都是居住，不能出租和商用。共有產權住房的共用部分和公共設施的專項維修資金、物業費和其他費用都由購房者獨自承擔，這與購房者行使占有的權能是分別不開的。

(二)收益、處分權能

占有和使用權能都毫無保留的給予了購房者，這是有共有產權房的保障性決定的，房屋滿足居民最基本的住房需求，個人不應將其作為牟利的工具。經濟適用房頻頻出現非法牟利的現象，歸根結底還是制度設計不夠嚴格。在共有產權房中，政府限制購房者將房屋出租或者經營，該限制不僅體現在轉賣時間，也體現在轉賣費用，這是政府對購房者收益權的限制，也是相對于經濟適用房的一大進步。

處分權作為財產性權利的核心，在這里主要是法律上的處分，最常見的現象就是將房屋轉讓給他人。當購房者對房屋享有完全產權后可以將房屋轉讓，個人主體享有完全的處置權，由于購房者在購買房屋時享受了一定的優惠，這種優惠具有人身屬性不能轉讓，因此購房者應當向有關機關補繳相應的優惠，以市場的價格將房屋轉讓給他人。

三、共有產權房制度存在法律問題及完善

經濟適用房從1998年實施以來，對經濟適用房的規定僅僅停留在部門規章和地方政府規章。至今為止，對經濟適用房制度做出最全面規定，效力層級最高的法律文件當屬《經濟適用住房管理辦法》。共有產權房目前也是存在這樣的問題，對共有產權房的規定也是局限于地方性法律文件，也就是說立法層次低，內容不統一。地方政府也出臺過類似的法律文件，比如《北京市共有產權住房管理暫行辦法》，這些法律文件層次較低，并且內容不明確，比如關于政府和個人的權利與義務沒有以法律的形式明確規定，沒有明確政府與市場的邊界，沒有具體的監督管理懲罰措施，這些問題在實踐中都露出端倪。

參考國外的住房保障制度，英國可以作為借鑒。由于工業革命大量的農民進入城市，房屋成為了亟待解決的問題，政府為了解決這一問題在1919年出臺《住房和城鎮計劃法》。之后由于英國政府在住房補貼方面的負擔過重，1936年英國出臺了《住宅法》，20世紀80年代英國實行共有產權房制度后，英國政府出臺了新的《住宅法》，將住房補貼的重點偏向到自建住房和購買住房上。正是這些法律法規的出臺，確保了英國共有產權住房的制度的良好運行，使得住房保障的目標以及措施的制定都有相應的法律依據。

我國目前還沒有一部類似于英國《住宅法》的法律，保障性住房的立法層級較低，內容分散，無法形成一個涵蓋建設運營、金融保障的完整的保障性住房法律體系，僅憑地方政府出臺的暫行條例或者管理辦法缺乏法律的強制性。

針對我國包括共有產權房在內的保障性住房立法層次低的問題，很多學者提出不同的立法建議，有的學者認為人大應當盡快出臺類似于英國的全新的《住宅法》，各個地方再根據高位階的法律制定相關法律法規；有的學者認為應當將現有的各地共有產權房管理暫行辦法升級，改為《共有產權住房管理法》。我認為法律的制定需要長期的過程，本身涉及的范圍也比較廣，如果草草了事則不能起到實際的效果，需要從長計議，但眼下的問題也不是將共有產權辦法改為法律就能夠解決的。因此權宜之計可以讓國務院制定統一的《共有產權住房管理辦法》，將目前各地存在的問題予以糾正，各地在該辦法的統一管理下重新調整和修改以滿足本地的需求，帶時機成熟時再制定《住房保障法》。目前共有產權房管理混亂與上位法的缺失有很大的關系，所以一部高層次統一的法律會使該現象得到緩解，更好的約束人們的行為。

四、結語

共有產權房制度是一種新生事物，正是其新生才具有很強的生命力和可塑性。與經濟適用房相比，共有產權房也面臨著更為復雜的內外部關系，需要法律的保護和金融的支持，其復雜性表現有很多，比如傳統行業的阻力，各方利益的牽制，責任的分擔等等。