公益林生態服務市場化的法律探究

宋 浩

中國計量大學法學院，浙江 杭州 310000

一、公益林生態服務現狀及問題分析

(一)生態服務標準體系不夠合理

生態服務標準化的目的是規范生態服務交易市場，提高公益林的生態價值和經濟價值。2017年11月通過的《中華人民共和國標準化法(2017修訂)》規定，為保障生態環境安全應當制定強制性國家標準，且制定標準應當有利于科學合理利用資源，提高經濟效益、社會效益、生態效益。[1]雖然在農業、工業、服務業以及社會事業等領域都可以制定標準，但實際上服務業標準仍比較少，缺乏服務標準將會導致服務規范、定價標準等的不統一，將會把資源浪費在標準統一和換算上，進而無法達到資源的最優配置。我國的公益林生態服務市場處于起步階段，在景觀服務、碳排放權交易、生物多樣性服務交易、水文服務交易等方面尚未形成統一的市場標準，服務交易也比較零散，沒有形成規模化。

(二)供求關系不平衡與經營成本升高

供求關系的主體應當包括公益林生態效益的獲益者和公益林的經營者。供求關系中，當公民這類獲益者對生態的要求越來越高時，對公益林的生態效益需求將會超過公益林經營者提供的生態效益，現有的公益林管理經營模式將無法滿足公眾的期待；而當公益林的效益產出過大，公民由于認識程度等原因需求較小時，供大于求將會導致資源的過剩和浪費。

公益林的生態服務可以看作是一種商品，對林業經營者創造的森林旅游、生態產品等許多生態服務(產品)的交換可以像一般商品那樣，按供求機制來配給，在無森林生態服務或產品交換的無形市場，通過所有權或使用權的轉移，以政府轉移支付的方式來實現產品的價值。[2]但很多時候，由于地域性差異或者自然災害的影響——例如公益林的等級不同或者遭受病蟲害——導致交易成本過高，實際的市場價格遠低于公益林的使用價值。而《環境保護稅法》中規定的納稅人為“直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者”，[3]也就是說普通公眾這類間接受益者仍然是無償享受公益林公共資源。公眾對公益林的認識程度不高導致公眾的支付意愿普遍不太積極，我國目前的生態服務交易市場無論是強制型還是自愿型都難以形成規模效應，公益林生態文化的宣傳亟需加強。在公民對法律運行過程中的投入與收益自覺或不自覺地進行成本核算后，人們總是積極爭取權利而試圖擺脫義務，權利義務的不一致將會導致市場循環的斷層。

二、公益林生態服務市場化相應對策

(一)構建合理的生態服務標準體系

2016年浙江省發布“標準化+”行動計劃，提出“標準化+現代服務業”、“標準化+生態建設”。[4]而“標準化+”往往和“互聯網+”緊密結合，構建公益林生態服務標準體系需要結合高水平的“浙江標準”，制定完善服務基礎設施、內容提供、質量管理、效益評價、安全保障等標準，推進服務業與實體產業在更高水平上融合。[5]構建生態服務標準體系，需要結合公益林的不同特點制定國家標準、行業標準、地方標準和團體標準、企業標準。當前公益林行業標準多是對于概念、生態效益的界定，對于生態服務交易尚且沒有一個統一的規范。在實踐上可以優先考慮制定行業標準、團體標準和企業標準，市場化運行一段時間后再考慮地方標準和國家標準。對于不同的生態服務，服務的標準可能是不一樣的，需要因地制宜、激勵與限制相結合。政府需要做的就是完善一個基本性的生態服務標準，在這個邏輯框架中讓市場去調節波動。

(二)平衡供求關系和降低經營成本

隨著經濟水平的提高，公民開始追求更加舒適健康的生活，而對于生態的要求也就自然愈來愈高。正如目前我國基本矛盾已轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。因此，及時準確地宣傳公益林生態文化是符合公民需求和期待的。由于公民對公益林生態效益需求的增加，公益林經營者就需要及時調整管理方式，提高經營效率以滿足社會的需求。將公民、企業、組織等納入公益林治理體系，不僅契合公民對生態文明的重視與對高水平高質量生活的追求，也可以有效降低經營成本，緩解供求關系不平衡導致的資源浪費現象。

1.個人可以嘗試優先選擇經生態認證過的公益林產品，除了在日常消費中付出生態稅之外，個人也可以成為公益林生態服務的供給者。比如利用手機手表等智能工具統計碳足跡等不僅方式新穎，而且也可以促進個人主動關注并支付公益林生態服務。

2.公司企業主要是繳納環境稅抵消水污染、二氧化碳排放量等環境服務，當然也可以主動投資公益林項目。通過主動參與公益林的管理經營，公司企業能夠更好地了解供求市場的情況，有效地利用資源。

3.中國綠色碳匯基金會、民間NGO等以保護生態為己任的非政府組織也是對公益林生態服務購買力的補充。這些具有一定知名度和形象力的組織通過生態文化宣傳和公益補償，對公益林的治理將會起到一定的助推作用。

三、結論

公益林生態服務市場比較零散，沒有形成規模化經營，也沒有一個統一的服務標準。而公眾生態意識雖然較強，但對生態文化了解不深，公益林生態服務價值也不能得到很好地體現。有基于此，構建生態服務標準體系，宣傳生態文化，規范交易市場也是很有必要的。