關于檢察機關作為公益訴訟起訴主體的探究

邊明慧

中國農業大學人文與發展學院，北京 100083

一、對"法律規定的機關"充當起訴主體的理解與適用

根據“民事訴訟法”的規定，“法律規定的機關”是環境公益訴訟的起訴主體，并根據比較法的經驗，“機關”一詞應當包括行政機關和檢察機關兩類。[1]但在實踐中，因為基本法授權其他法律對“機關”一詞進行具體規定，所以上述兩類機關想要獲得起訴主體資格，還需要單行法的進一步支持和相關配套制度的有力保障。

因此在2017年民事訴訟法修訂中，將人民檢察機關明確列為起訴主體，但同時限定了條件。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境損害社會公共利益的行為時，在相關機關和組織不履行義務或不提起訟訴時，檢察機關可以支持起訴。但與此同時，在生態環境受到破壞和資源保護的情況下，檢察機關并不具有當然性的起訴權，而是在主體不提起訴訟的情況時，檢察機關才能以環境訴訟的補充性起訴主體，履行一種督促和代負責提起訴訟。[2]

二、檢察機關作為環境公益訴訟主體的現實障礙和模式選擇

作為可以充當環境公益訴訟主體的另一個重要“機關”，最高人民檢察院于2015年7月2日發布了相關報告，以落實中共十八屆四中全會改革要求。文件中規定了民事公益訴訟和行政公益訴訟中的試點案件、訴訟參與人、訴前程序、訴訟和訴訟請求的范圍。截至至2017年6月的兩年間，試點地區的檢察院共辦理公益訴訟案件9053件，覆蓋所有授權領域，涵蓋所有案件類型。最終在2017年6月27日，全國人大常委會通過修改相關法律，正式確立檢察機關提起公益訴訟的主體資格。

雖然目前從法律角度確立了檢察機關作為起訴主體的資格，但在最高人民檢察院姜建初檢察長任總主編的民事訴訟法適用指導叢書中指出，檢察院不適合成為環境公益訴訟的起訴對象。[3]這也是有充分的道理的。

檢察機關直接提起環境公益訴訟的障礙。雖然檢察機關在介入環境公益訴訟方面擁有諸多優勢，但從筆者看來，檢察機關是環境公益訴訟起訴主體也存在一些問題：第一，對比國外經驗，我國的檢察機關與國外的檢察機關在法律地位及性質上等各方面存在本質區別，所以基于民事檢察制度所開展的檢察機關介入環境公益訴訟的經驗不適宜在我國移植。作為法律監督部門，我國的檢察機關直接提起訴訟，就將面臨角色沖突的尷尬，同時也可能因為監督者的這個特殊身份而影響法院最終的審判是否公正。第二，我國的檢察機關在民事訴訟中的職能主要是事后監督，而非直接起訴。這一職能顯然不同于行政機關的執法權，更適合作為保障措施使用，一旦檢察機關直接提起環境公益訴訟，將嚴重干涉當事人的紀律處分權，造成公權干預私權的不利影響。第三，檢察機關雖然設有專門的民行部門，訴訟經驗豐富，但并不具備環境保護的專業性能力。并且從運行情況看，在沒有確立檢察機關作為環境公益案件的直接起訴人資格之前，幾乎檢察機關內部的各類機構就已經處于超負荷運轉狀態，很難再承擔新的訴訟職能。第四，檢察機關介入環境公益訴訟需要制度的配合。但從目前來看，在這方面的障礙比行政機關更甚，如果另一方遭受損失或反訴，檢察院會面臨非常棘手的問題。

檢察機關參與環境公益訴訟的創新工作模式。綜合上述分析，筆者認為應弱化檢察機關直接提起訴訟的職能，可以借鑒法國“從當事人”的模式，積極行使其作為訴訟參與者的權力。通過監督起訴或支持起訴，從而達到參與環境公益訴訟活動的目的，繼續發揮公益代表人的作用。把檢察院的起訴只能作為最終救濟手段，并加以限制，積極運用訴前救濟手段，強化檢察機關的監督功能。

首先，檢察機關督促起訴訟是參與環境公益訴訟的有效手段。基礎模式是：“在檢察機關行使其監督職責的過程中，檢察機關認定有關機關能夠履行義務，可以使用檢察建議，督促其積極履行職責，糾正違法行為。[5]根據以上介紹，檢察機關督促的過程其實包含了督促行政機關履行職責和督促起訴兩個部分。事實上，檢察機關以督促起訴方式參與環境公益訴訟的模式想要得到大范圍推廣，還要注意以下幾方面問題：一是督促起訴的對象必須是依法負有維護環境公益職責，并通過民事訴訟法和一部分單行法規定從而享有環境公益訴訟起訴主體資格的行政機關，民間公益組織因不負有公法義務而不被納入這一范圍。第二，在起訴之前，所有行政救濟都必須用盡，即上述行政機關完全符合環境公益訴訟的條件，但采取消極態度怠于起訴，且這種行為將給環境資源造成重大或進一步損失。第三是督促起訴應當明確行為宗旨，將啟動環境公益訴訟作為工作的重心，一旦案件進入訴訟程序，就不應再以聯合辦案等理由影響行政機關行使訴訟當事人權利或干擾法院做出獨立裁判。

其次，因督促起訴的對象被限定在公力主體范圍內。因此，檢察院還需要通過支持起訴這種方式，參與更多的環境公益訴訟活動。另外，因為支持起訴行為屬于一種輔助性的救濟權利，所以原則上依當事人的申請而啟動。一般限定在訴前階段，且強調檢察機關只能提供法律上的幫助，而不能成為當事人的直接代理人。

三、總結

筆者綜合我國現行立法和各組織的發展狀況，建議以“環保機關和檢察機關為主體，后期加入環保組織，公民積極適度參與"的中國特色多元起訴主體間的序位安排。強調檢察機關作為訟訴參與人監督環境職能部門履行職能，把檢察機關主要訴訟主體的職能作為最后救濟手段。同時，要明確檢察機關作為訴訟參與人的參加的時間、范圍、方式和限度，從而一方面保證參與的行為有法可依，能夠被法院和起訴主體接受；另一方面使其行為受到一定的約束，不會對正常的訴訟程序產生負面影響。尤其在環保機關不履行職責的情況下，除了依靠環保組織的主動介入，檢察機關的督促起訴作用也要發揮應有作用，但這種作用的發揮必須依賴于法律的細化，以實現國家機關依法行事。