事業單位分類改革背景下我國檔案局（館）體制改革問題探究*

唐 啟

（黑龍江大學信息管理學院 哈爾濱 150080）

2018年是黨和國家機構“重塑性”改革的重要一年，也是在“四個全面”中落實全面深化改革的關鍵一年。黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構改革方案》，2018年3月14日，十三屆全國人大一次會議第四次全體會議表決通過了有關國務院機構改革方案的決定，這是我國自改革開放以來的第八次機構改革，也成為了迄今為止變化最大，影響最為深遠的一次。

與此同時，國家事業單位改革也在穩步推進，根據國家統計局官網公布的最新數據，全國現共有事業法人單位數814716個，編制內在職人員3100余萬人，另有離退休人員900余萬人，總人數超過4000萬，占全國財政供養人數的50%左右。[1]然而，“政事不分”“事企不分”、人員臃腫及公益服務質量問題結構問題突出。因此，事業單位分類認定、核減編制、強化公共服務屬性的事業單位分類改革勢在必行。早在2007年的中共十七大開始，事業單位分類改革就成為了事業單位改革的主要任務。2011年，中共中央印發的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》中指出：“對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；……對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。”[2]這也成為了事業單位改革背景下，推動檔案局（館）體制改革的重要指導性政策。

1 宏觀把握：事業單位分類改革總述

事業單位是指由政府利用國有資產設立的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。從公共管理的角度來看，現代政府具有管理及服務的雙重職能，而政府提供公共服務的方式也多種多樣，政府利用國資建立事業單位，“外包”其公益服務職能，以決策方、指導方、出資方、監督方的身份，使位于“承包方”的事業單位生產或提供公共產品或公共服務，滿足社會大眾醫療、教育、保障等諸多方面的基本需求。[3]事業單位以向社會提供公益產品及公益服務為目的，不單純以組織或人員的經濟利益為目的，依賴政府實施全額或差額的財政撥付支撐運行，并主要集中在或補充于市場不愿進入或不能完全交由市場配置資源的領域及行業。

事業單位分類改革則是指按照現有的事業單位的公共服務職能，將事業單位分為承擔行政職能的事業單位、承擔公益服務職能的事業單位（包括公益一和公益二兩類）、及承擔生產職能的事業單位三大類。[4]黨的“十九大”報告中也強調：“深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離。”[5]承擔行政職能的事業單位從參公事業編改為行政編，并于2020年左右逐步取消全國所有參公事業編制合并劃歸到國家機關；承擔生產職能的事業單位轉企發展，脫離體制；承擔公益服務職能的事業單位繼續保留在事業編制內，并強化其公益服務屬性。具體如下圖1所示。

第一，從具有行政職能的事業單位維度看：1992年中共十四大之后，事業單位改革就開始強調“政事分開”原則。以檔案局為例，具有行政職權的事業單位的劃定依據為是否具有明確的法律授權，如全國各級檔案行政機關，根據《中華人民共和國檔案法》第二章第六條的明確規定與授權，授權全國各級檔案行政機關，即檔案局對全國檔案事業實施統籌規劃、組織協調、統一制度、監督和指導。因而，對于事業單位的“去行政化”改革，要求將事業單位分類中5%具有明確法律授權和行政職權的事業單位剝離開來，將行政職權劃歸國家機關，將“參公”事業編制轉化為行政編制，劃入統一的政府財政預算中。

第二，從提供公益服務的事業單位維度看：提供公益服務的事業單位是事業單位中占比最大的部分，約占事業單位總數的85%左右，保留其事業單位屬性的同時強化其公益屬性和服務職能，并對其劃分為公益一類和公益二類兩大類。首先，對于公益一類：如圖書館、博物館、檔案館、基礎教育機構等不能由市場配置資源或基本沒有盈利的基礎公共服務單位保留其事業編制的同時給與全額撥款的財政支持；其次，對于公益二類：如高等院校、公立醫院等可部分由市場配置資源并有盈利創收的單位給與差額撥款的財政支持，保留事業單位屬性的同時可部分采取聘用制引入一定競爭及績效機制。

第三，從從事生產經營的事業單位維度看：將約占現事業單位總數10%左右的如從事黨刊、印刷、廣播電視等生產經營活動的事業單位推向市場，取消事業編制，自主經營、自收自支，建立處于國家強有力的監督下的現代企業制度。

2 微觀闡釋：檔案局（館）體制改革“縱橫”分析

政府行政機構改革與事業單位改革是黨中央提出的“四個全面”中的全面深化改革的落地措施。兩項改革均是以提高國家治理體系治理能力現代化的一項重要措施。目前，地方檔案機構改革正以事業單位分類改革中“政事分開”和“優化公益服務職能”原則為依據展開。由此，筆者從“縱向”與“橫向”兩個維度梳理我國檔案局（館）體制改革的基本脈絡：從“縱向”時間軸梳理建國以來的檔案局（館）體制演進軌跡，能夠全面把握我國檔案機構職權所屬的變化情況；從“橫向”空間軸統計分析目前已經完成的國家各級地方檔案機構改革的進展情況及實施方式，能夠清晰判斷地方機構改革具體執行方案與效果。

2.1 “縱向軸”——新中國成立以來國家檔案局（館）體制演進軌跡

新中國成立以來，我國檔案事業管理體制經歷了短暫的分散式，然后走向了集中式。自1954年國家檔案局成立、1959年中央檔案館成立之后，檔案事業管理體制也大致經歷了從“局、館雙主體”到“局（館）一主體”，再到現在地方局館分離，地方演變成“廳、館雙主體”的發展階段。具體如下表1所示。

表1 新中國成立以來中央一級檔案局、館體制演變

國家檔案局（政）成立初期，中共中央辦公廳（黨）和中央軍委辦公廳（軍）分別設有檔案管理處，國家檔案局為國務院領導的政府序列，從設立之初至今一直為副部級建制。中央檔案館成立之后至1993年“局館合一”，一直為廳司局級建制，1993年與國家檔案局合署后提升為副部級建制。1985年前因社會主義制度確立下黨領導各方的高度集中的政治制度，局館改為由中共中央辦公廳管理，列為黨委序列。1982年中共十二大確立中國特色社會主義制度，同年頒布現行流通的《1982年憲法》，由于改革開放后商品經濟時代檔案局館的社會屬性加重，1985年檔案機構改革后中央檔案館仍有中共中央辦公廳管理，但改為政府序列；國家檔案局轉為國務院領導，同為政府序列。

1993年，局館合一后統一為中共中央辦公廳領導的副部級單位，保持在政府序列。擁有行政編制、仿公務員編制（2006年依法確立為參公事業編）、和事業編制三種。2005年《公務員法》頒布，2006年發布的《關于印發參照公務員法管理的黨中央、國務院直屬事業單位名單的通知》中將國家檔案局（中央檔案館）列為參公事業單位，也就是具有行政執法和公益服務兩種職能的事業單位，這與后來的事業單位“去行政化”原則相矛盾，因而也為現在的事業單位分類改革中地方檔案機構“局館分離”的改革模式埋下了伏筆。

2.2 “橫向軸”——當下地方檔案局（館）體制改革模式分析

“局館一體”的“參公”檔案管理體制有著 “檔案一體”、如同“鳥之兩翼”的既能服務又能執法的雙重功能，但與當下參公管理取消的趨勢相矛盾，也與事業單位分類改革中剝離事業單位行政職能的要求相違背，因而檔案機構改革勢在必行。具體來說，參公管理的檔案機構有如下主要弊端：

第一，學術動力的不足。參公管理的檔案局館不能通過學術研究評定職稱，只能通過職級晉升來增加收益，限于地方檔案局館的行政級別較低，職級晉升崗位受限，因而會降低其人員的工作動力尤其是學術動力，使其雖然掌握巨量館藏資源而無心從事學術研究，造成館藏資源“自上而下”的開發角度的巨大浪費。[6]

第二，服務動力的不足。參公管理的檔案局館為準行政機關、準政府機關，公共檔案館的屬性不明確。在館藏方面，限制了檔案館對非機關的社會檔案全宗的吸納，使得檔案館反映的是黨政機關發展的全貌而非社會發展的全貌。在利用方面，館藏資源的政治性也決定了利用主體的上層性和機要性，同時，準機關屬性也加劇了社會公眾利用檔案信息的層層限制，造成館藏資源“自下而上”的利用角度的巨大浪費。

2.2.1 靜態模式：“中間向兩邊”的局、館分離改革模式

因而，以局館分離為模式，檔案館去行政性、突出服務性的檔案機構改革在地方一級正如火如荼地進行。以省一級檔案機構改革為例，數據截止到2019年3月1日，中國的31個省級（不包含港、澳、臺）行政單位中已經實現局館分離的省份有廣東、江蘇、山東、浙江、河南、四川、湖北、上海、北京、安徽、遼寧、陜西、江西、廣西、天津、云南、內蒙古、黑龍江、山西、吉林、貴州、甘肅、寧夏、西藏；還未實現局館分離的省份有湖南、河北、福建、重慶、新疆、海南、青海。具體改革模式如下圖2所示。

雖然，中國大陸已有24個省級行政單位完成“局館分離”的體制改革，另有7個省級行政單位仍然保留“局館合一”的檔案管理體制。未改省份有華北1省、南方4省、及西北2省。但局館分離體制改革是大勢所趨，筆者認為其余省份應該會在2020年事業單位分類改革目標完成前基本實現局館分離體制改革目標。

省一級檔案局（館）體制改革的具體模式，從參公維度、行政維度、事業維度三個維度進行說明，并以機構改革中的“三定”方案：即定機構、定職能、定編制來進行要素分析。具體如圖3所示。

第一，從參公維度來看：參公維度存在的理論基礎是部分事業單位具有法律明確授權的行政職能，因而將其人員參照《公務員法》管理，名為“參公”。事業單位分類改革的主題之一即為事業單位的去行政化，因而隨著行政職能從事業單位的剝離，參公維度也失去了其存在的理論基礎。就省一級來看：將合署辦公的省檔案局與省檔案館從參公維度分離，并取消參公維度，是其改革的第一步。

第二，從行政維度來看：由于事業單位去行政化使檔案局必須脫離檔案館，但就檔案局館體量來看，館的人員規模大致是局的3倍左右，檔案局體量尤其純行政編制體量很小，加之國家機構改革中機構及編制一般只減不增，因而脫離檔案館的檔案局無法獨立，只能劃入到國家機關。黨的“十九大”后，習近平總書記再次強調，要發揮黨總攬全局、協調各方的核心作用，檔案局因而被劃入到了其領導機構——黨委辦公廳，并改為黨委序列。就省一級來看：將具有行政職能的省檔案局剝離劃歸行政維度中同為正廳級的主管單位——省委辦公廳，省委辦公廳加掛省檔案局牌子，變為完全的國家機關，仍作為省委、省政府的直屬機構，發揮其檔案行政職能、參公事業編制改為行政編制。

第三，從事業維度來看：剝離行政職能的檔案館要被重新認定。2013年起，全國各級檔案館開始實行免費提供利用政策。因其從事非生產經營活動，并提供基礎性、無盈利模式、以及不可交由市場配置資源的公益信息服務而被劃為公益一類事業單位。就省一級來看：將省檔案館獨立，仍作為省委直屬的正廳級事業單位，由省委辦公廳管理，業務上受省檔案局指導，保留事業編制，由政府全額財政撥付并強化其公益屬性。

2.2.2 動態趨勢：“自上而下再而上”的改革模式傳導

該模式為當下地方檔案局（館）體制改革的一般模式，從動態角度分析檔案局（館）體制調整的直接動因，并分析未來局館分離的檔案機構體制改革模式的傳導方向，即可得到“自上而下”及“自下而上”的兩條邏輯主線。

第一，“自上而下”的改革動因：檔案局館體制改革是放逐在事業單位分類改革甚至是放逐在以實現“四個全面”中的全面深化改革從而提高國家治理體系及治理能力現代化的機構改革浪潮中的，國家的頂層設計是其改革的直接動因。檔案局館體制改革是服從國家整體發展目標而進行的具有“大局意識”的行業體制調整，以期落實國家削減機構、削減編制、政事分離、強化公益的改革目標。因而改革動因是一個“自上而下”的貫徹過程。

第二，“自下而上”的改革傳導：此次局館分離的檔案機構改革是從地方各省份開始的，根據我國各級黨政機關“上下一般粗”的機構設置模式，并根據馬克思主義哲學矛盾的普遍性和特殊性的辯證關系分析：地方改革試點成功的特殊性經驗可逐步推廣到全國及中央一級，使之成為普遍規律。例如：我國自1956年地方開始設置檔案保管處（檔案局）及檔案館至1965年西藏自治區設置檔案局館為止，全國省一級全部設置檔案局館，地市、區縣一級大多采取“局館合一”的檔案管理體制，該體制至1993年才被中央一級檔案機構采用，國家檔案局、中央檔案館至始采取局館合一的合署辦公模式。這種“自下而上”的傳導方向既是從前檔案機構改革的實踐模式，也是試點改革的一般規律。

3 建議事項：檔案局（館）體制分類改革的注意問題

檔案局（館）體制分類改革是事業單位分類改革至2020年需要實現的目標之一，也是國家治理體制調整中的重要一環。在檔案體制深入調整的過程中，需要對人、財、物等領域特別注意：諸如人員轉隸、編制處理；財政撥付、職工績效；檔案交接、資產處置等問題，以求改革的平穩進行，職能的穩定過渡。

3.1 “人”——檔案局（館）體制改革后的人員轉隸

機構改革中，人員安置是其所要解決的首要問題，檔案局館體制改革是各省省委、省政府機構改革的一部分，應服從省委的統一要求。以黑龍江省為例：2018年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于印發〈黑龍江省機構改革方案〉的通知》，此次機構改革后，黑龍江省設黨委機構17個，政府機構43個。涉及到撤銷、劃入、新建、重組的機構，應組織召開人員轉隸工作會議。檔案局（館）應采取局內研究、征求意見、談話等方式，依照編制數量將涉及行政職能的人員劃歸省委辦公廳，其余原隸屬于局的參公人員原則上保障待遇的同時劃歸至檔案館，并依照崗位相近、待遇相近、人崗相適的原則妥善分流涉改人員，并協調省委組織部及省人社廳做好相關轉隸人員的人事關系檔案的交接，并保障檔案局（館）人員轉隸期間管理、服務職能不失靈，實現人員平穩過渡。

3.2 “財”——檔案局（館）體制改革后的財務事項

第一，在財務預算方面：在機構改革進行中，檔案局館的財務預算仍應按照局館合一時的財政預算執行保持不變。按照《黑龍江省機構改革方案》的時間表，黑龍江省要在2019年3月底前完成省委、省政府各機構的“三定”工作，機構改革基本完成。屆時檔案局館體制改革完成后，應由省委辦公廳和省檔案館向省財政廳提出預算調整申請，由省財政廳按照相關規定和流程進行批復，省委辦公廳及省檔案館執行新的財政預算，由改組后的新單位發放編制調整后人員的工資收益并落實相應待遇。

第二，在資產移交方面：涉改的檔案局館應全面核查其資產狀況存量登記造冊并估價，報省財政廳核準批復后辦理移交手續，并按計劃將如車輛、辦公設備、電器、工具等轉移到省委辦公廳相應的接受部門和處室。

第三，在財政撥付方面：省委辦公廳及省檔案館都為全額財政撥付的單位，對省檔案館可以實施財政總額撥付制度，給與省館一定財務自主權。取消參公改為完全事業單位后的省檔案館應恢復職稱評定機制，引入崗位績效、職工考核和差額工資制度。2005年，美國政府的購買服務政策開始有意扶持小微企業，計劃讓小微企業接下政府23%的分包合同。[7]省委辦公廳、省檔案館可適當推廣政府購買服務模式，促使檔案館在編人員服務質量的提高、科研產出的增量和增值業務的開展，并在編制外將部分如整理數字化等勞務工作外包給社會力量完成，扶植小微檔案事務所發展。

3.3 “物”——檔案局（館）體制改革后的檔案交接

機構改革后檔案的移交接受問題也是一項重要問題。對于省級機構改革中，撤銷的機構在其文書全部辦理完畢后其全部檔案全宗自撤銷之日起封存，移交到省檔案館保存；對于新建機構如應急管理廳，自成立之日起設立為一個立檔單位，劃歸省檔案館檔案的接受單位；我國當前的機構改革著力精簡機構及編制，較少有機構分開、獨立的情況，合并、從屬的情況較多。[8]對于合并、從屬的重組機構，合并前的機構單獨作為一個全宗保存，合并后作為另一個全宗的一部分不再作為一個立檔單位。省檔案局劃歸到省委辦公廳后，作為省委辦公廳全宗的一部分，檔案歸入省委辦公廳檔案全宗，原省檔案局全宗移交省檔案館。以黑龍江省檔案館為例，機構改革后，省檔案館應調整原省屬102個機構的移交主體，做好機構改革后的檔案接收工作。

局館分離的檔案體制改革后，一方面要處理好轉隸人員人事檔案的交接，一方面還要注意財會檔案，尤其是移交期間財會檔案的處理，核對好歷年檔案局館的會計憑證、會計賬簿、及財務報告，核實好檔案局資產、負債、收入、結余等款項。移交期間還應著重注意防止涉密檔案的失密泄密，力求對各類檔案材料的全面移交、系統移交、規范移交。

2003年5月，時任浙江省委書記的習近平在考察浙江省檔案局（館）時明確提出了檔案工作“三個走向”的科學論斷：即“檔案工作要走向依法管理、走向開放、走向現代化。”此次事業單位分類改革中的檔案局（館）體制改革，即是檔案局“走向”依法行使檔案行政職能、檔案館“走向”開放公益信息服務軌道、檔案機構共同助推國家“走向”治理體系治理能力現代化的過程。以檔案局館體制改革為推動，建設一支權力科學、服務高效、權責明確、結構優化的現代檔案局館體系，推進檔案機構公共信息服務體系建設，以期在2020年事業單位分類改革目標完成時，同時實現檔案信息公共服務均等化，更好發揮檔案“存憑、留史、資政、育人”之功能，更大滿足人民群眾的信息文化需要。