對云南國土空間開發的思考

祁苑玲 周曉琴

國土空間是區域經濟和社會發展的載體，國土空間基礎影響著區域的發展，區域發展又改變國土空間結構。改革開放以來，我國的社會環境、地理環境、人文環境都有了較大的變化，尤其是資源環境問題、經濟結構面臨調整等背景下，優化國土空間格局逐漸受到關注。在黨的“十八大”報告中，首次把優化國土空間開發格局提到了戰略層面的高度。黨的“十九大”報告中，更為明確具體地指出要優化國土空間格局，將構建生產、生活與生態協調有序的空間格局提到至關重要的地位。

一、以地理國情視域重構國土空間開發的基底

把握國土空間開發格局，做好空間開發規劃和實施，核心是全面深入掌握國土空間信息。鑒于技術限制和極其龐大的工作量，多年來，我國未能對全國地理空間進行全面普查和監測。直至2013年，國務院發布《國務院關于開展第一次全國地理信息普查的通知》，“決定于2013年至2015年開展第一次全國地理國情普查工作。”通過普查，一是摸清地表自然和人文地理要素的現狀和空間分布情況，摸清自然資源生態環境以及人類活動等家底情況，建立滿足經濟社會發展和生態文明建設需要的地理國情本底數據庫；二是準確掌握基本地理國情，為開展常態化地理國情監測奠定堅實基礎；三是提高地理國情信息對政府企業和公眾的服務能力，為各級各部門提供全面準確真實權威的信息和研究成果，提高政府管理決策的科學性、規范性和前瞻性。2017年4月24日，國務院新聞辦公室舉行新聞發布會，正式對全社會公布第一次全國地理國情普查公報。

云南省政府新聞辦公室也于2017年10月20日召開新聞發布會，正式向全社會公布第一次云南地理國情公報。云南地理國情普查采用目前最先進的遙感對地觀測技術，首次使用覆蓋全省0.5米高分辨率遙感影像作為工作底圖。地理國情普查衛星遙感影像由國務院普查辦提供，云南省從國家基礎地理信息中心共領取了5638景衛星遙感影像數據，涉 及 WorldView-1/2、QuickBird、GeoEye-1、IKONOS、pléiade-1A/1B、SPOT6、SPOT7、資源3號、高分1號、高分2號、資源1號02C星和天繪1號等10余種衛星遙感影像數據，數據量達13.25TB。為了達到全省國土范圍全部覆蓋0.5米高分辨率遙感影像的目標，云南充分利用省1∶10000基礎地理空間數據資源建設項目的ADS80、SWDC、UCXP和DMC等數碼航空影像數據，制作0.5米分辨率正射影像DOM面積約12.3萬平方千米；邊境沿線使用了云南省1∶10000基礎地理空間數據資源建設項目的中緬邊境北段、中段、南段的WorldView-2衛星立體影像資料（地面分辨率0.5米），中老邊境北段、中越邊境的WorldView-2衛星立體影像資料，共3.5萬平方千米，實現了云南省0.5米高分辨率遙感影像全覆蓋，首次取得了云南全覆蓋、無縫隙、高精度的10個一級類、58個二級類和149個三級類共同構成的海量地理國情信息，全面查清了陸地國土范圍內地表自然和人文地理要素的空間分布狀況及其相互關系，建成了普查數據庫及管理系統，進行了普查公報和統計數據匯編，編制了系列普查圖件，為開展常態化地理國情監測奠定了基礎。

同時，通過收集整合多行業專題數據，并通過室內分析判讀、野外實地調查等方法，按照所見即所得的數據采集原則，首次獲取了云南陸地國土的種植土地（包括水田、旱地、果園、茶園等9種類型）、林草覆蓋（包括喬木林、灌木林、喬灌混合林、天然草地、人工草地等10種類型）、荒漠與裸露地（包括鹽堿地表、泥土地表、沙質地表、礫石地表和巖石地表等）、鐵路與道路、房屋建筑（區）等10個一級類、58個二級類和135個三級類共2.6億個圖斑構成的海量地理國情普查數據。此次普查，全面摸清了云南“山水林田湖草”等地表自然資源要素現狀和空間分布，查清了人工設施空間分布情況，形成了地理國情普查數據庫、地理國情發布與服務系統、地理國情分析報告和圖件等成果，首次全面真實地繪制“地情圖”，對云南省的經濟社會生態建設發展產生重要作用。

二、云南的基本國土空間格局

云南省作為多民族的西南邊疆省份，東部與貴州、廣西相接，北部與四川相連，西北部緊挨西藏，西部及南部與緬甸、老撾、越南三國接壤，是面向南亞東南亞開放的重要門戶，具有天然的空間區位優勢。省域總面積39.4萬平方千米，占全國陸地總面積的4.1%，下轄16個州（市）、129個縣（市、區），其中8個民族自治州、29個民族自治縣。

全省空間發展存在不充分、不平衡、不協調、不可持續以及體制機制不完善等問題，發展不平衡，發展差距大，貧困人口多，貧困程度深，生產力布局產業結構不合理，工業化水平市場化程度不高，創新能力不強，城鎮化建設社會事業發展滯后，教育衛生文化等基礎公共服務水平低，生態環境敏感脆弱，生態建設和環境保護還有薄弱環節，同時規劃體制機制仍不完善，空間管制矛盾等情況。

（一）云南國土空間及開發的基本特征

1.典型的山區省份。云南地形起伏大，地貌多樣性突出，按山地、平原、丘陵、臺地地形地貌衡量，占比分別為88.64%、4.85%、4.96%、1.55%。平地少，陡坡多，2°－3°的區域僅占全省面積的1.00%，坡度達15°－25°的區域占30.95%。滇中和滇東地區集中了主要的平壩和低山丘陵，沿邊地區多為高山峻嶺。根據主體功能區規劃，未來云南城市人口和經濟活動主要集中于昆明、玉溪、曲靖、楚雄等滇東、滇中部地區。云南具有“植物王國”美譽，林草覆蓋率高達70.94%，其中喬木林占71.53%（喬木林占全省國土面積的50.74%），為云南構建綠色省區奠定良好基礎。全省水域覆蓋率為1.06%，擁有六大水系九大湖泊，但是水量空間分布不均衡，主要集中于金沙江、瀾滄江和怒江。2018年11月27日省政府首次向省人大常委會報告的《關于2017年度云南省國有資產管理情況的報告》顯示，2017年末，全省國有土地面積526萬公頃，國有森林面積563萬公頃，水資源總量2203億立方米（含地下水762億立方米）。全省主要礦種探明儲量情況是，煤炭343億噸，天然氣9億立方米，磷礦49億噸，鐵礦41億噸，錳礦8102萬噸，鋁土礦1億噸，銅金屬1402萬噸，鉛金屬1326萬噸，鋅金屬2722萬噸，錫金屬131萬噸。

2.道路空間布局不均衡。云南鐵路與公路的路面面積為3121.30平方千米，占國土面積的0.063%，公路“七出省、五出境”通道建設進展順利，鐵路“八入滇、四出境”正在逐步構成。總體上，道路集中于滇中，占路面面積的31.44%，滇東北和滇西北占比低。昆明、玉溪、楚雄、大理的綜合道路交通網絡指數遠高于沿邊的臨滄、西雙版納、德宏、迪慶、文山、怒江等。

3.居民地和設施高度集中于滇中。居民地與設施是人口集中程度、經濟建設程度的具體表現，云南共有居民地與設施7787.74平方千米，包括房屋建筑（區）、構筑物、人工堆掘地三大類，其中房屋建筑（區）占居民地與設施面積的61.73%。空間分布上看，昆明市的覆蓋率最高，其次是曲靖市，怒江州、迪慶州覆蓋程度較低，僅占6.18%。

（二）云南國土空間功能格局

1.生產功能空間格局——呈現“一核一圈六群”格局，“一核”指昆明市與滇中新區融合發展，形成區域性國際城市，全省最具活力的增長核心；“一圈”包括昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄州和紅河州北部地區，即滇中城市經濟圈，該區域開發重點是優化城市空間布局和產業結構，擴大環境容量和生態空間，推行一體化發展，探索人口經濟密集地區重點開發新模式。“六群”包括滇中城市群輻射帶動作用與促進滇東北、滇西北、滇西、滇西南、滇東南等城鎮群有序發展，基本形成多點支撐的格局，城市群內部基本形成雙核協同集聚，如滇西北的麗江古城區和迪慶香格里拉市，滇東南的文山市與蒙自市。

2.生活功能空間格局——呈現“多重圈層梯度組合”，每個城市群由中心向外圍呈不規則、向心式和層次性擴散的發展模式，其中滇中城市群規模最大，城市功能完善，經濟社會發育程度最好，呈現顯著的“高度適宜—較高適宜—中等適宜”的生活功能三級圈層模式，其他城市群較小，經濟和人口的集聚度較低，生活服務能力基本能滿足社會需求，從中心向邊緣呈現“較高適宜—中等適宜”。離開城市群中心，越向邊緣，生活功能越弱。

3.生態功能空間格局——呈現“西高東低三峰兩谷”格局。以“武定—綠春”為分界線，呈現西部生態功能高梯度，東部生態功能低梯度局面，生態高峰值區域為青藏高原南緣的三江并流區，哀牢山—無量山地區，南部的瀾滄江下游流域，而珠江上游喀斯特地帶和東北部的東川昭陽魯甸呈現生態功能谷值。省域內生態功能空間布局極不平衡。

（三）云南資源承載能力評價

從土地資源、水資源、生態環境等方面開展基礎評價。云南省土地資源總體豐富，但可利用的土地較少，全省126個縣市單元土地資源承載力差異較大。全省最適宜工業化城鎮化開發的壩子，盆地、河谷土地僅占國土面積的6%，耕地總面積622.49萬公頃。優質耕地比例較小，主要分布在壩區，未來壩區建設用地增加的潛力極為有限，壩區空間利用緊張。水資源總量非常豐富，但是時空分布不均衡，全省可利用的水資源承載力高水平的縣有8個，較高水平29個，中等水平34個，較低水平32個，低水平23個，全省水資源總量約為2200多億立方米，僅次于西藏四川2省區。人均水資源占有量約4800立方米，是全國平均水平兩倍多，但是時空分布相當不均衡，雨季（5-10月）降水量占全年的85%，旱季（11月-次年4月）僅占15%。地域分布上表現為西多東少、南多北少，水資源分布與土地資源分布，經濟空間布局嚴重錯位，水資源開發利用難度大，平均開發利用水平僅為7%，水資源供需矛盾十分突出，工程性、資源性、水質性缺水并存。生態環境狀況主要包括濕地、林地、耕地、水域、裸露地等基本情況，全省基本生態環境狀況指數較高的地區主要分布在滇中和滇西，東南部的文山州、東北部的昭通市、南部的西雙版納州和西部的臨滄市基本生態環境狀況指數普遍較低，其余大部分地區處于中等水平。綜合生態環境狀況包括生境質量、城市空氣綜合污染、水網密度3方面，指數最高的是迪慶州，最低的是曲靖市。

對各類要素疊加分析結果以積累方式實行分級，將全省空間開發適應性分為最適宜、較適宜、較不適宜、最不適宜四個類型。最適宜區面積2.6萬平方公里，占國土面積7%。主要為壩區及壩區平坦用地，現狀城鎮建設集中期。較適宜區面積8.6萬平方公里，占國土面積的22%，主要為壩區周邊坡地及河谷山間緩坡地。較不適宜區面積15.7萬平方公里，占國土面積的40%，主要為山地現狀基本農田分布區。最不適宜區面積12.4萬平方公里，占國土面積的31%，主要為生態安全屏障，高山的坡地，高原湖泊等生態保護核心區域。

三、對云南國土空間開發的幾點建議

（一）深刻認識地理國情普查和監測對國土空間開發的價值

以地理國情普查和監測作為重新認識國土空間的基礎具有四大優勢，一是客觀性：以最新的航空航天遙感影像為數據源，結合地面實地調查與驗證，保證了地理國情監測成果的真實、可靠、準確；二是可視化：通過影像、三維圖等多種表達形式，逼真、形象、動態地展示地表自然、人文要素的實際狀況及變化；三是可比性：利用多期數據，進行持續監測，綜合對比分析，準確揭示資源環境、生態狀況等的空間分布及發展變化規律；四是先進性：綜合利用遙感對地觀測、地理信息系統、衛星導航定位以及計算機和通信等技術，構建網絡化的地理國情信息動態獲取、處理、分析與服務體系。

通過重新認識國土空間開發，一是系統掌握權威、客觀、準確的地理國情信息，通過對地理國情普查成果進行數據深度分析，加強地理國情普查成果的利用，研究國土空間開發格局，是國家發展戰略與規劃、優化國土空間開發格局的重要依據，是推進生態環境保護、建設資源節約型和環境友好型社會的重要支撐。二是掌握人文地理要素分布情況，可以得出云南省居民地與設施、鐵路和道路等人文地理空間格局，針對統計結果，以問題為導向，為制定政府規劃提供依據；有的放矢地補齊類似怒江州的短板弱項，促進當地經濟發展。三是基于功能視角綜合分析與評價云南國土空間開發格局，通過分別對生產功能空間格局、生活功能格局、生態功能格局的分析，明了云南省國土空間開發格局現狀，為優化云南省國土空間格局提供了依據。四是進一步挖掘數據價值，形成大數據的綜合使用、跨界融合。五是圍繞國土空間格局開發情況，結合區域產業、經濟、文化等分析結果，為空間開發和區域協調發展提供借鑒。

要開展常態化地理國情監測，每年獲取云南陸地國土范圍內地表覆蓋和地理國情要素的變化情況，發布全省基礎性地理國情監測報告。針對重點、熱點、難點問題，開展專題性地理國情監測，通過融合經濟社會人文等信息進行大數據挖掘分析，服務科學管理決策。

（二）準確把握云南國土空間開發的定位

云南地處中國經濟圈、東南亞經濟圈和南亞經濟圈的接合部，是中國連接南亞東南亞的國際大通道，擁有面向三亞（東南亞、南亞、西亞），聯通兩洋（太平洋、印度洋）的獨特位置，中央要求云南建設成為面向南亞東南亞的輻射中心、民族團結示范區、生態文明排頭兵。云南要緊緊把握三大定位，在切實踐行新發展理念的前提下，積極構建開放創新體系，加強與周邊國家的互聯互通，主動承接東部產業轉移，擴大對外開放，做強滇中，搞活沿邊，促進經濟活動和人口向城市群集聚，向開放前沿集聚。

（三）科學開展云南國土空間開發

1.空間規劃要遵循國土開發與承載能力相匹配，積極開發與均衡發展相協調，分類保護與綜合整治相促進，資源節約與環境友好相統一的理念和方法，健全國土空間用途管制制度，優化空間組織和結構布局，提高發展質量和資源利用效率，形成可持續發展的美麗國土空間，形成云南空間開發的可持續發展。

2.科學運用資源環境承載能力評價成果。針對不同主體功能定位的差異化專項評價，以及國土空間開發網格化適應性的評價，著眼解決影響發展和保護中的實際問題，在成果運用中要有明確的目標，要落實新發展理念，落實三個定位的目標和指標，謀劃全局，構建以戰略定位相一致的空間格局。統籌安排人口遷移、城鄉建設、產業發展資源能力、生態環境、基礎設施建設、公共服務等要素空間的配置。

3.要控制國土空間開發強度。堅持生態、農業、城鎮共同優化，要科學劃定生態空間，構建具有云南特色的生態保護空間格局，維護生態系統服務功能，保障國家和區域生態安全。以主體功能區的禁止開發區和重點生態功能區為重點，按照最大程度保護生態安全、構建生態屏障的要求，劃定生態空間。要科學劃定農業空間，就是在農業生產和農村居民生活為主體功能的國土空間內，包括基本農田保護區、一般農業地區和其他農用地為主的農業生產空間和農村居民的生活空間。保障糧食產品和主要農產品供給安全的基地，全省農業產業化的重要地區，現代農業的示范基地，農村居民安居樂業的美好家園，統籌考慮農業生產和農村生產需要，劃定農業空間。要推進人口和城鎮化水平的提高，推動人口向最適宜區和較適宜區集中。促進人口和產業向資源環境承載能力較強、積極開發水平較高和潛力較大的滇中城市群集聚，向區域中心城市和中小城鎮均衡布局，科學預測發展空間，促進產城融合發展，重點保障城鄉基礎設施和公共服務設施用地，對全域支撐生產的重要基礎設施廊帶，優先保障廊帶內的基礎設施用地，引導基礎設施布局，提升空間開發效率和整體競爭力。推進沿邊城鎮帶的發展，在沿邊地區布局對外開放廊帶，重點建設以一二類口岸為核心的口岸城鎮。

4.要充分發揮滇中城市群核心和龍頭作用。充分發揮全國重點開發區集聚經濟和人口的主體功能作用，加快推動滇中城市群新型工業化和城鎮化發展步伐，提升發展的層次和水平，進一步提升滇中城市群在全國發展戰略格局中的地位和發展水平，努力把滇中城市群建設成為我國面向南亞東南亞輻射中心的核心區，長江上游的重要經濟增長極，我國新型城鎮化戰略格局的重要組成部分，全省全面建成小康社會的強大引擎。

5.要搞活沿邊。一是筑牢西南生態安全屏障。二是改善沿邊生產格局。以省級重點開發區為重要支撐，加快推進沿邊金融綜合改革試驗區、重點開發開放試驗區、跨境經濟合作區和邊境經濟合作區建設，爭取設立沿邊自由貿易實驗園區，抓好特色優勢產業培育，加強基礎設施建設、社會事業發展和生態環境建設保護，使邊境地區更加繁榮穩定，更加富裕幸福。

6.著力推進基礎設施建設，促進資源優化配置。打造路網、航空網、能源保障網、水網、互聯網五大基礎設施，推進生態文明、資源節約型與環境友好型社會建設，促進資源優化配置，提高國土空間高效利用。