社會資本與政府公信力：一個理論分析框架

簡世德 張潔萍

南華大學，湖南 衡陽 421001

一、引言

習近平總書記在十九大報告中指出，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。李克強總理在政府工作報告中也曾指出，堅持勤勉履職，提高執行力和公信力。2018年“長生疫苗”事件再次把政府公信力這個問題推上了風口浪尖。20世紀70年代以來，經濟學、政治學等多個學科都關注的社會資本理論被西方國家的決策圈看成是解決社會矛盾的新思路。一個地區具有共同的歷史淵源和獨特的文化環境，人們容易相互熟知并組成緊密的公民參與網絡，帕特南認為這種公民精神及公民參與所體現的就是社會資本。社會資本對提升政府公信力能夠起到什么樣的作用？本文將從理論上分析社會資本與政府公信力的關系。

二、基本概念界定

(一)社會資本

目前學術界尚未對社會資本的概念達成共識。總體上來說，主要是從以下三個角度來定義社會資本。第一，關系說。布迪厄將其界定為“資源的集合，這些資源與相互默認和認可的關系組成的持久網絡有關”。伯特認為社會資本是指朋友、同事和更普遍的聯系，他認為社會資本就是一種社會關系。第二，結構說。科爾曼認為社會資本是由社會結構的某些方面組成。第三，規范說。紐頓認為社會資本是由一系列態度和價值觀構成，體現在那些將朋友、家庭聯系起來的人格網絡。楊書文認為，社會資本的規則包含正式制度和非正式制度。Nahapiet和Ghoshal也將社會資本劃分為三個維度，結構資本、關系資本和認知資本。普特南認為社會資本是基于信任關系基礎上的社會群體及成員在特定的社會規范指引下相互交往、合作形成的一種網絡關系。他的定義中指出了信任是基礎，這是關系說的體現；也表明了社會資本是一種網絡，這是結構說的展現；還談到了規范的指引，這是認知說的表現。因此本文傾向于采用普特南的觀點來定義社會資本，并將其分為三個維度：結構資本、關系資本和認知資本。

(二)政府公信力

公信力，《現代漢語詞典》的解釋是：使公眾信任的力量。政府公信力是由政府和公眾兩個方面組成，政府是政府公信力的主體，公眾是政府公信力的客體，是政府得到公眾信任的一種能力。政府公信力是政府在從事公共行政活動中，依據自身道德情況表現出來，與社會大眾建立自愿、穩定并能在特殊情況時外化為信任關系的能力。

三、理論分析框架

(一)結構資本與政府公信力的關系

結構資本有助于政府與公眾進行有效的信息溝通，可以了解民意，從而及時做出正確的決策，形成一個上下互動的良好管理過程。公民參與，能夠促進政府信息公開與透明，從而政府行為有據可循，政策順應民意。公眾也可以通過參與公共事務與政府保持一致，加深對政府的信任度。帕特南認為，若公眾參與公共事務的程度較高，市場機制的運行就會比較順暢，會更有效率，政府也會較為廉潔，并保持高效運轉。政府也就具有良好的公信力。普特南在其代表作《使民主運轉起來》中也提到，社會資本體現在公民參與的社會網絡之中，這是經濟發展與有效率的政府出現的前提條件。林南也認為，人的社會交往范圍或者在社會中可獲取的資源和他的工作狀態有非常強的正相關關系。也就是說，在網絡密集的社會中，社會聯系與溝通更能產生公共輿論、并有利于維護聲譽。徐淑芳也認同，密集的社會互動網絡能夠充分發揮誠信機制的作用，并有利于限制、減少“搭便車”的不良現象。結構資本的介入，各利益相關者更好的參與社會活動，可以更好地解決利益沖突，這樣政府公信力才會進一步提高。

(二)關系資本與政府公信力的關系

關系資本主要是指信任，合作等態度，關鍵是人民群眾要相互合作，相互信任。么英瑩認為，信任是社會資本理論最初關注的問題。信任是一種重要的社會資源，可以從社會普遍信任衍生出。本質上，信任屬于非正式制度，但卻是一種“軟約束”。在當今社會，信任以多種形式表現出來，可以表現為人們動員并獲取資源的一種必須的無形資本。在一定條件下，穩定的信任關系可以內化在組織、制度和文化當中，能夠通過影響個人的具體行為，最終形成一種普遍的價值觀和誠信文化，能夠提高公民對政府的信任。社會資本中含有的信任，是有助于增強公眾的政治認同感。

公民政治認同感，受公民之間的影響，也是影響政府公信力的重要因素。政府公信力是社會組織和社會大眾對政府行為的一種心理期望，代表著大眾利益，也是大眾對政府信任的基礎。如果政府的從業人員素質高、服務態度優良、清正廉潔、辦事效率高，權責清晰，能夠積極參與公眾關心的公共事務，那么政府與公眾之間的關系便會如同魚水之情，你中有我，我中有你。公眾便會因此提高對公務員的信任，也會進而提高對政府機關的信任，從而提升了政府公信力。吳關蕓認為，社會資本所包涵的信任以及互惠規范可以解決公眾之間的信任和承諾問題，公民能夠在參與政治的過程中培養政治認同感。在密集的社會互動網絡中，機會主義、胡作非為、尋租的現象就會大為減少。密集的社會溝通與聯系可以促使公共輿論等有利于培養聲譽的方式。這些構建了在復雜社會中建立信任的有效基礎。博弈論中的著名案例——囚徒困境——就說明了這樣的一個道理。

(三)認知資本與政府公信力的關系

認知資本是指人與人之間形成了共同的價值觀和規范。人們之間理念一致、方向一致，有著共同的想法。規范則是社會資本的一個重要組成部分。它是在陪伴著人類的社會交往，而不斷產生和演變的。社會規范又可以分為正式規范和非正式規范兩個類別。正式規范包括一個國家的法律、法規和政策等。它對政府公信力的大小存在重要影響。它能夠對政府發出的行政行為進行監察和控制，保障政府行為的合法性。正式規范也能影響政府在大眾面前的形象。對于建設滿意型政府，獲得大眾認同具有重要作用。

相反地，如果沒有正式規范的約束，政府的運行會處于無序狀態，這不利于政府公信力的提升。馬得勇、王正緒在研究中發現，政府行為對社會資本的影響，是依靠一定的社會制度環境。他提到的社會資本，其實就是指一種社會規范。類似地，楊書文也認為，政策執行主體發揮作用的根源不是正式規范，而是在于非正式規范，如價值觀，道德觀等。在非正式規范的培育下，并通過正式規范的保障作用，取得了社會公眾的認同。公眾認同政府，政府公信力也隨之相應得到了提升。

四、結論

從實際案例出發，本文通過梳理社會資本與政府公信力的基本概念，從理論上分析了社會資本的三個維度與政府公信力的關系。研究發現，結構資本、關系資本與認知資本都能有效提升政府公信力。為了提升政府公信力，政府應該豐富公民的溝通渠道，建立良好的關系以及與公民形成一致的社會規范。本文從理論上豐富了社會資本與政府公信力的文獻，具有一定的實踐意義，對提升政府公信力具有指導作用。本文也為下一步研究提供了方向，可以通過問卷數據來檢驗這個研究模型。