新形勢下我國全面深化法治公安建設有效路徑探析

陳 潔

陜西警官職業學院，陜西 西安 710021

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年9月印發的《關于深化公安執法規范化建設的意見》，全面系統地部署了新形勢下深化公安執法規范化建設工作，明確了深化公安執法規范化建設八個方面的主要任務和具體措施，這不僅為全面深化法治公安建設構建了系統完備的目標體系和保障體系，而且為全面深化法治公安建設有效路徑的探索提供了縝密可靠的偉大架構和新思路。“公安機關的性質是人民民主專政的重要工具，是武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量。”[1]“‘法治公安’就是堅持中國共產黨的領導、堅持人民主體地位、堅持憲法法律至上，堅持以促進社會公平正義為核心價值追求、以嚴格規范公正文明執法為生命線的公安機關。”[2]公安機關要以深化執法規范化建設為載體，在更高層次上全面深化法治公安建設。

一、新形勢下我國全面深化法治公安建設的實踐意義

“建設‘法治公安’，就是以群眾滿意為導向，以解決執法突出問題為切入點，以執法規范化建設為路徑，通過提高執法主體素質、完善執法制度體系、加強執法監督管理、深化執法公開，實現公安機關執法隊伍專業化、執法行為標準化、執法管理系統化、執法流程信息化。”[3]新形勢下我國開展全面深化法治公安建設工作，為公安機關進一步做好推進法治中國、深化公安改革、維護社會穩定、促進公平正義、提高規范執法水平等工作保駕護航。

(一)全面深化法治公安建設是法治中國進程的助推器

在構建社會主義和諧社會、全面建成小康社會和實現偉大復興中國夢的征途上，全面深化法治公安建設不僅是公安機關深化執法規范化建設的當務之急，更是法治中國建設順利開展的直接體現和重要保障。作為國家執法機關，各級公安機關在明確治國中國總要求以及黨中央提出的全面深化法治公安建設新目標的前提下，必須秉承憲法法律至上執法理念，恪守公平正義底線，堅持法律面前人人平等，彰顯法治優勢，堅決貫徹落實新時代“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的依法治國方針，助推法治中國建設向縱深發展。

(二)全面深化法治公安建設是公安改革推進的法治保障

中共中央于2015年2月審議通過的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案，明確指出將建設法治公安、完善警務運行機制及推進公安行政管理改革作為全面深化公安改革的三大焦點和著力點。全面深化公安改革不但是全面深化法治公安建設的政策支撐和動力源泉，更是深化公安改革的必然要求和核心工作，可幫助化解公安改革工作中深層次問題，為深化公安改革提供理論依據、法治引領和法治保障，為加快公安改革步伐提供有力的法治保障。

(三)全面深化法治公安建設是社會秩序良好的堅實后盾

“所謂社會秩序，是按照統治階級的意志和要求，為維護統治階級的根本利益的需要而形成的社會生活方式或社會規范，它具體表現在社會經濟秩序、社會政治秩序、社會生產秩序、社會公共生活秩序等各個方面。”[4]社會秩序良好是社會穩定乃至政治、經濟、文化、社會等方面發展的重要基石，公安機關是維護良好社會秩序的中流砥柱，全面深化法治公安建設就是要緊緊圍繞社會秩序治理中遇到的新情況、新問題，善于運用法治思維和法治方式懲治違法行為人和犯罪嫌疑人，彰顯公安機關是維護良好社會秩序不可或缺的主力軍。

(四)全面深化法治公安建設是促進社會公正的迫切需要

公正是社會主義核心價值觀的基本內容，是人類文明進步的重要標志，是衡量國家或社會文明發展的標準，是執法司法工作的基本價值追求，更是法治工作的生命線。在2019年5月7日至8日召開的全國公安工作會議上，習近平總書記發表了重要講話，強調公正是執法司法工作的生命線。各級公安機關要嚴格規范公正文明執法，把打擊犯罪同保障人權、追求效率同實現公正的執法目的和執法形式有機地統一起來，努力實現最佳的法治效果。全面深化法治公安建設正是以維護社會公正為價值追求，堅持法律面前人人平等，使人民群眾能夠從每起案件、每項執法活動中感受到公正。

二、新形勢下制約我國全面深化法治公安建設的主要因素

盡管公安機關在法治公安建設工作中功績卓著，但在公安機關法治建設的實踐中，仍然存在諸多制約因素。

(一)公安法制體系不夠健全

“從動態和靜態相結合的意義上來理解，法制既包括國家創造的法律制度，又包括法律在現實中的運行和實現的過程，把立法、執法、司法、守法和法律監督等環節作為一個有機聯系的整體，其中心環節是依法辦事。”[5]科學系統的公安法制體系是全面深化法治公安建設最核心的保障條件，我國的公安法制體系框架雖然業已形成，但是在法治公安建設實踐過程中依然存在部分公安法律法規內容的可操作性不強、缺乏配套的實施細則等問題。基于關注秩序的法制和聚焦法律至上權威的法治之間存在的必然聯系，可見公安法制體系的不完備制約著法治公安建設的全面深化。

(二)公安執法規范化程度不夠

新形勢下，社會公眾對公安工作中存在的執法規范化問題表示不滿，執法規范化問題主要表現有：一是執法態度和語言失控。這主要是因為執法主體存在特權、人治思想，職能設計缺失、內部管理不精細等問題，使其對自身具體行為角色認識模糊，導致執法態度和語言的失控。二是警務行為偏差。這是執法活動規范化程度不夠的主要表現形式，比如，在公安行政管理和辦理案件等警務活動中存在行為失范，少數基層公安機關的領導和民警由于特權思想嚴重、執法為民的思想根基不牢固、受利益驅動等原因，導致執法不作為、粗暴執法和知法犯法等情況，這些問題正嚴重阻礙著全面深化法治公安建設進程。

(三)公安執法內外環境不佳

新形勢下，全面深化法治公安建設所面臨的執法環境不佳。主要表現為：一是暴力抗法事件時有發生。隨著我國社會政治經濟體制改革的不斷深化，暴力恐怖活動以及非公有制經濟發展中存在的自我主義致使社會政治經濟穩定面臨著新的挑戰，一些公民漠視法律尊嚴，侮辱甚至攻擊公安民警的現象仍然存在，公安民警執法活動被邊緣化。二是一些基層領導對公安執法工作的不合理干預，或者直接參與指揮公安警務工作，或者以政府文件的形式，要求公安機關參與會議安保、征地拆遷等一些非警務活動，這些不良的執法環境沖擊著公安機關執法的獨立性和公正性。三是一些新聞媒體以其傳播的及時性、廣泛性、交互性對不良輿論的迅速擴散起到了推波助瀾的作用。以上這些不良內外執法環境也在制約著法治公安建設工作的深化。

(四)部分執法主體執法能力較低

公安機關作為國家執法機關，應該在其法定職責范圍內，按照相關要求程序合法地行使職權。新形勢下，全面深化法治公安建設能否取得預期成效，關鍵是要打造一支有較高法律素養和執法水平的公安隊伍。據統計，我國公安隊伍人數總量已由改革開放初的50萬增至200多萬。新形勢下，由于公安民警的的選拔和聘用環節存在不盡合理的地方，使得他們在文化素質、法律素養、業務能力等方面存在明顯的個體差異。加之，一些公安民警對崗位職責權限不明確，法律意識淡薄，法律專業知識匱乏，業務規范不熟悉等，這些嚴重損害了公安隊伍的整體形象和執法權威，降低了全面深化公安法治建設的整體水平和效果，制約著全面深化法治公安建設工作進程。

三、新形勢下我國全面深化法治公安建設的有效路徑

(一)構建滿足規范化執法需求的更加科學健全的公安法制體系

法制是法治的前提和基礎，有法治必然有法制。全面深化法治公安建設需要更加科學健全的公安法制體系提供法制保障。構建更加科學健全的公安法制體系是系統工程，其目的在于建立門類齊全、層次分明、相互配套、內容一致的公安法律、法規、制度體系。一是要建立科學的立法體制，在分析現有公安法律、法規、規章的基礎上，結合不斷涌現的社會新興事物和領域，科學謀劃未來一段時期的立法工作，出臺相應的法律規章制度，同時，根據理論創新和實踐探索經驗，加強對現有法律條文、規章制度的修改或廢止工作。二是要根據社會主要矛盾及主要發展目標加強重點領域立法，切實解決社會矛盾、促進社會發展。三是要豐富立法內容，特別是對于執法程序，要盡可能細化，特別是在執法的語言和動作方面，讓公安民警愿意操作且易于操作。四是要做好公安法制的匯編工作，從形式上對有關公安執法的法律、法規、規章進行整合匯編，方便執法。

(二)設定“覆蓋全警、簡明管用”的健全公安執法標準體系

全面深化法治公安建設，必須設定“覆蓋全警、簡明管用”的公安執法標準體系。“所謂公安執法標準體系就是以社會主義法治理念為指引而建立的符合公安執法的內在聯系而形成的科學的有機整體。具體而言，以修訂完善的《公安機關執法細則》為基礎，完善公安執法標準體系，主要包括接處警標準體系、案件辦理標準體系、證據標準體系、警務管理服務標準體系和公安內部管理標準體系等。”[6]進一步修訂完善公安執法標準體系，設立執法主體標準、執法行為標準、執法流程標準、執法場所標準、執法保障標準等執法標準的規范內容，通過明確執法活動的責任主體和主體責任，進一步細化崗位職責，執法內容及其邊界，為公安執法實踐提供明確具體的指引。

(三)建立適宜公安機關權力特點的高效運行的執法監督機制

高效運行的執法監督機制是公安機關權力有效行使的必要保障，更是全面深化法治公安建設工作的必然要求。公安機關不僅擁有憲法、法律賦予其履行職責的一般權力，而且還擁有使用槍支、警械等武裝方面的權力、緊急狀態下的緊急征用權、管制權等緊急處置方面的權力以及特殊情況下的技術偵查權力等特殊權力，因此，行使公安機關權力必須在法定權限內依照法定程序行使，不得超越法定權限范圍和濫用職權，除了要接受公安機關內部監督部門、法制部門、紀檢部門等內部監督機關的監督之外，還要接受到來自公安機關外部的國家權力機關、司法機關、行政機關、社會組織和人民群眾的制約和監督。公安機關要以存在問題為導向，完善執法監督機制，綜合運用法律監督、行政監督、輿論監督、民主監督及黨內監督等各種監督手段，對執法辦案全領域覆蓋、全要素管理、全流程監督確保公安機關權力的行使和各種執法活動的開展置于嚴密的監督之下，杜絕公權力的缺失和濫用，堅決避免以權代法、以權壓法現象。

(四)著力鍛造一支素質高、本領強的公安執法鐵軍

古人云：“徒法不足以自行”。全面深化法治公安建設重任要依靠高素質的公安民警和過硬的公安隊伍。如果沒有高素質能發揮主觀能動性的執法主體，再健全的公安法制體系也發揮不出應有的效能。一是強化憲法法律意識。公安民警首先要從內心深處將憲法法律作為執法依據和自己的行為準則，嚴格依法履行法定職責，增強依法辦事意識、證據意識、程序意識、權限意識、人權保障意識和接受監督意識，自覺維護社會公平正義。二是創新法制教育培訓模式。公安民警可以通過參加系列法治專題講座、新警入職培訓、警銜晉升培訓、領導干部培訓、專業警種業務培訓等活動方式，強化對憲法、社會主義法治理念、公安常用法律法規理論以及執法常識的學習，不斷提高法律素養。三是重視法治思維習慣的培養。“法治思維就是將法治的各種要求運用于認識、分析、處理各類問題的思維方式，是一種以法律規范為基準的邏輯化的理性思考方式。”[7]公安民警作為執法主體，要學會運用法治思維來解決社會治理難題、預防和打擊違法犯罪、優化社會治理體系，推進法治公安建設工作進程。

總之，新形勢下，公安機關只有以法治中國建設總要求為依循，用治國中國建設總目標的實現統領全面深化法治公安建設工作過程，以徹底消除制約全面深化法治公安建設工作因素為突破口，切實按照全面深化法治公安建設的有效路徑去落實，并與時俱進地開辟新的路徑，才能以推進全面深化法治公安建設這一綜合性系統工程為載體，不斷提升公安機關執法規范化程度和執法公信力，為落實全面推進法治中國戰略部署、建設社會主義法治國家做出更大的貢獻。