生態環境損害賠償磋商法律問題研究

張 倩

常州大學史良法學院，江蘇 常州 213164

一、問題的提出

隨著社會經濟的發展，國家對生態環境越來越重視，先后出臺了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》等相關文件。兩個國家層面的政策文件都提到了生態環境損害賠償磋商制度，這一創新性制度在兩個文件中的規定不同，后者相較于前者，明確將磋商置于訴訟之前，保證了磋商前置的程序地位。由于我國對生態環境損害賠償磋商正處于探索階段，對于磋商的法律問題、理論與實踐的相關研究都處于空白狀態，對生態環境損害賠償磋商的法律困境進行研究分析并提出相應的對策具有重要意義。

二、我國的生態環境損害賠償磋商現狀

(一)政策文件概況

《改革方案》中對生態環境損害賠償磋商制度進行了籠統的規定，主要包括在第二部分工作原則中提到主動磋商，司法保障。這部分明確規定了賠償權利人要主動進行磋商，確立了其在磋商中的主導地位。第四部分工作內容里規定了開展磋商的具體操作。全國各地在《改革方案》的基礎上，紛紛出臺了生態環境損害賠償制度文件，對磋商制度進行了詳細的規定。如《江蘇省生態環境損害賠償磋商辦法(試行)》《江蘇省“1+7+1”文件》《江蘇省高級人民法院關于生態環境損害賠償訴訟案件的審理指南(一)》《貴州省生態環境損害賠償磋商辦法(試行)》《湖南省生態環境損害賠償磋商管理辦法(試行)》《重慶市生態環境損害賠償磋商辦法(試行)》《山東省生態環境損害賠償磋商工作程序規定》《紹興市生態環境損害賠償磋商辦法(試行)》《浙江省生態環境損害賠償磋商管理辦法》等等。現階段并沒有法律對生態環境損害賠償磋商進行規定，效力層級較高的僅有的司法解釋為《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》。

(二)司法實踐現狀

生態環境損害具有復雜性、廣泛性、牽連性等特征，對其進行救濟需要耗費大量的財力、人力以及司法資源等，相較而言，賠償磋商更具時效性、經濟性。筆者通過對各地賠償磋商案件搜集分析后發現，現階段主要形成以下幾種磋商模式，如以政府部門主動參與磋商并與責任主體平等對話，第三方如律師協會、專家學者等主持磋商，公眾參與監督等各類主體為主的賠償磋商模式。在現有的案例中有磋商不成轉訴訟的，有檢察院監督政府部門以及督促其啟動磋商程序的，也有磋商成功的案例。生態環境損害賠償磋商制度困于沒有具體的法律規定作為依據，各個磋商案件在辦理過程中也各省、市的做法也截然不同，只能在實踐中逐漸摸索磋商程序規則。

三、我國生態環境損害賠償磋商的法律困境

(一)對生態環境損害賠償磋商的立法缺位

鑒于現有的生態環境損害賠償磋商規范性文件效力層級較低，未在法律層面進行規定，且在實踐中缺乏具體的程序規則進行指導，在司法實踐中加大了法官審理的難度。從法律術語來看，我國現有法律中并未出現過“磋商”一詞，與之相近的法律用語有“和解”、“調解”等，而和解、調解程序具體規則又與磋商程序不同，亟待在立法層面對生態環境損害賠償磋商進行規定。

(二)生態環境損害賠償磋商主體責任分配不明

環境責任公平原則貫穿于整個環境法中，而環境責任負擔需要所有相關主體公平承擔，具體的生態環境損害賠償磋商相關費用理應分配給所有可能涉及到的主體。有關生態環境損害賠償的規范性文件都普遍將造成生態環境損害的單位或個人作為磋商主體的另一方，但實踐中不乏存在責任主體多元化的情況，除了確定的磋商主體，可能還涉及到潛在的受害人、潛在的加害人、第三方等等。責任主體界定不明導致責任主體的責任分配問題無法明確，賠償能力不夠的時候賠償也無法進行，而對此如何做到責任公平分配仍有待解決。

(三)生態環境損害賠償磋商法律屬性存疑

學者黃錫生，韓英夫認為生態環境損害賠償磋商制度具有行政主導、協商機制、公益維護和損害賠償等不同要素，該制度具有復雜性。從其救濟利益來看，是為了維護環境公共利益，是行政公法目標的體現。而從民事平等主體的角度看，需要磋商雙方具有平等的地位，顯然行政機關的公屬性與責任方的私屬性在磋商程序中雙方的地位并不平等。行政機關因其自身的行政屬性，很可能為了滿足地方經濟利益的持續增長等私心，與責任方進行惡意磋商、強制磋商、消極磋商，不可避免其濃重的行政色彩。

四、完善生態環境損害賠償磋商制度的建議

(一)立法確立生態環境損害賠償磋商制度

法律授權是美國生態環境損害賠償磋商制度的前提。對于我國而言，也有必要將生態環境損害賠償磋商制度通過立法確立，對開展磋商的各方主體、主體遴選、磋商程序以及經法院確認的司法協議審查等作出具體的規則指導。對于我國生態環境損害賠償磋商的一方代表國家公權力的行政機關在參與磋商中，應明確其責任義務，設立責任清單制度，避免公權力的濫用。

(二)明確生態環境損害賠償磋商中責任主體的責任分配

美國《超級基金法》中對責任主體的責任分配等問題值得我國借鑒。《超級基金法》中除法律明確規定的責任主體外還有許多潛在的責任主體，在這樣的情況下，先通過超級基金撥款支付清理成本，再以協商或訴訟的途徑要求潛在責任方償付成本花費。這樣的責任分配方式可以在我國的生態環境損害賠償磋商制度中對責任主體作出相應的責任份額分配。具體到我國，建議確立環境責任保險制度，強制所有大型企業必須繳納環境保險。眾所周知，生態環境損害賠償數額往往是巨大的，即使是大企業有時候也沒有能力進行賠償，當發生生態環境損害時，責任企業可以通過保險金來進行賠償損害，使生態環境修復能夠持續進行。

(三)遵循生態環境損害賠償磋商程序的原則

基本原則的確立有利于指導生態環境損害賠償磋商程序的進行，在賠償磋商的啟動、過程、結束等一系列程序中都應當遵循相應的原則，以期更好的達成賠償協議。首先應遵循平等自愿原則。對于行政機關而言，在與賠償責任人進行磋商的過程中必須要遵循這一原則，確保不濫用權力對賠償責任人進行威脅等。其次應遵循環境責任原則，將損害賠償責任合理分配到需要承擔責任的每一個主體。最后應該遵循環境民主原則，這一原則需要公眾的有效參與，讓公眾參與到生態環境損害賠償磋商中來，一方面使得磋商協議透明、公正，另一方面也保障了公眾對生態環境的知情權。

五、結語

生態環境損害賠償磋商制度是救濟生態環境最具經濟性、時效性的創新方式，鑒于其在我國尚處于起步階段，在理論與實踐中都會陷入困境，通過司法實踐對其進行不斷地探索，對于深入了解生態環境損害賠償磋商只能在司法實踐中不斷探索來尋找規律，不斷總結經驗使得生態環境損害賠償磋商的實體與程序方面都能得到很好的構建，推進生態環境損害賠償工作有效進行。