包頭地方立法公眾參與現狀反思

郭曉嵐

包頭師范學院政治與法律學院，內蒙古 包頭 014030

一、包頭地方立法公眾參與存在的問題

包頭地方立法公眾參與雖然取得了階段性的進步，但還存在以下一些問題：

第一，信息公開不對稱，立法機關信息公開與社會大眾信息知曉、意見表達這個邏輯鏈并未形成閉合。即立法機關在公開立法信息時，還停留在包頭的政府官方網站或包頭官方報社，借助微信、qq等公眾信息平臺的較少，而當前社會正處于手機移動互聯網時代，根據大數據顯示，網民人數和平均每天上網時間都在增加，社會大眾獲取信息的渠道越來越依賴互聯網的各個應用終端，這造成了立法機關與社會大眾在信息傳播渠道上的認識錯位，導致公開的信息也難以被公眾獲取。同時在立法活動中，包頭地方立法的提案主體主要是地方政府及其工作部門，提案機關由于受到本部門利益的影響，有時會掩蓋或者提供有傾向性的信息以達到左右法案通過的描述，立法機關公開信息時也往往僅僅公布草案，這就造成包頭地方提案機關和立法機關在法案的提案、起草、審議、表決等環節中存在著彼此間信息上的不對稱，社會公眾也僅能獲取一定數量的數據和信息，很難在公眾參與的框架內全面了解草案，更談不上提出有建設性的意見和建議。

為了拓寬公眾有序參與，我國其他地區在圍繞上述問題進行了積極探索，并取得良好效果，這對于包頭地方立法有著借鑒價值。比如上海市人大常委會在編制五年立法規劃時采取開門立法方式，在微信、qq等公眾信息平臺向全體市民公開征求意見，其中3萬多網民進行了轉發，14萬多的網民參與了微博、微信討論，紛紛對人大立法建言獻策，對255件立法建議項目進行網上篩選。同時，有細心的網民在分析相關數據后發現，這次公眾信息平臺上進行的地方立法項目討論主辦方并不是上海市的人大常委會，而是上海市的法治研究會，這也是上海市立法機關首次委托科研機構作為獨立第三方來承擔上海市立法規劃建議的篩選工作，進一步體現了其充分吸收社會大眾參與地方立法的理念。[1]

第二，包頭雖然努力吸引更多的社會公眾參與到地方立法工作當中，公眾參與熱情有所提升但比例依然不高。筆者通過問卷調查了解到，社會公眾參與熱情不高的主要原因是其認為自身地方立法參與能力的不足，這就造成參與能力不足沒有意愿參與和沒有意愿參與從而喪失在參與中提高能力機會的惡性循環。但是，地方立法公眾參與機制確立至今，學術界從未停止研究，從理論上講，公眾參與并不是要求每個參與者都需要具備專業化的參與能力和水準，而是社會大眾對法案可能規范的內容所發表的意見在一定程度上能彌補專家立法的局限性，形成對地方立法機關的相應權力制約。

在積極探索地方立法的宣傳模式上，我國一些地區也走在包頭的前面，比如蘇州市在開展擴大公眾參與地方政府立法工作的六個方面中就有建立健全社會公眾參與地方立法的獎懲機制這一項，即對那些提出建設性立法項目和法律條款意見并被相關部門所采納的社會公眾進行適當的經濟補助或者獎勵，通過媒體進行表彰。比如湘潭市市人大常委會法工委明確指出創新宣傳方式，提升地方立法新聞宣傳工作的質量，進一步提高社會公眾參與的思想認識。[2]

二、提升包頭地方立法公眾參與法律實效的舉措思考

借鑒其他地區優秀經驗，針對上述包頭地方立法中公眾參與存在的問題，筆者認為：

第一，應進一步完善包頭地方性法規、規章草案的公告制度，以期提高地方立法中公眾參與的廣度和深度，增強地方立法中公眾參與的法律實效性。不僅在傳統的政府門戶網站、報紙等渠道上還要在微信移動客戶端、具有影響力的門戶網站等互聯網渠道上，最大限度地讓社會大眾知道地方立法的相關信息和立法進程，從而聽取公眾意見和建議；公開的內容不僅包括地方性法規、規章草案本身，還應該包括草案的提案說明、背景資料展示、立法調研論證會議記錄、草案主要爭議等信息，地方立法主體在面向公眾征集意見后，應當對最終處理意見、是否采納予以說明，并進行情況反饋說明，讓社會大眾的立法建議真正成為地方立法來源之一；包頭立法主體必須堅持人大主導立法，淡化部門利益，充分吸收社會大眾參與地方立法，對于一些專業性很強的事項進行立法時，要發揮各領域專家學者的優勢，必要時可以直接委托相關方面的專家進行法律文件的起草，在草案說明中要向社會大眾公開專家的業務范疇、相關立法內容、時間節點以及違反后的法律責任，要充分發揮專家咨詢制度或專家宣講制度，由專家來回答社會大眾的有關專業性比較強的事項的疑惑和問題；包頭在地方立法過程中要進一步推廣聽證制度，擴大地方性法規、規章聽證的范圍，凡是關系到社會大眾切身利益、影響社會大眾權利義務的相關地方立法活動都要納入到聽證制度的范圍內，并將聽證材料、聽證過程的會議筆錄進行收集以便保存，在歸檔后還要進行分工整理并組織相關人員逐條討論、研究社會大眾所提出的意見和建議。同時要規范地方立法聽證制度的操作程序，將更多的社會大眾納入到包頭地方立法動議制度中來，特別是將生活在社會低層的、收入不高的但能夠代表普通民眾心聲的社會群體接納到地方聽證中來，從而擴大立法聽證的主體范圍。[3]

第二，包頭市的地方立法還處于改革轉型時期，只有在立法中形成社會大多數民眾參與到立法的格局才能滿足當今社會經濟發展需求的多元化。所以，在今后的包頭地方立法工作進程中，相關部門特別是立法機關必須積極推動不同利益群體進行政治參與并努力創造條件為不同利益群體參與提供更為廣泛的渠道，凡是保障當地民生、促進地方經濟所需要的地方法規要及時立項、加快起草、積極完善補充，把地方立法工作和本地區的行政管理、經濟發展目標、改革進程結合起來，才能達到社會和諧，從而起到對剛性法規的規范和調整作用。同時，包頭市的地方立法要突出重點，針對地理特點、民族特點、自然資源特點進行地方立法，把具有代表性的群體意見進行收集和相關數據分析，努力消除影響包頭市經濟社會和諧發展的深層次因素，規范相關利益主體之間的沖突，堅持急需先立的立法原則，從而保障當地民眾的根本利益；包頭市的地方立法要關注熱點，立項、起草、聽證、修改等過程都要兼顧人民最關心的民生問題，并且對各類問題進行統籌安排，社會大眾最關心、最直接的問題優先立項及早聽證，對每立法年度的地方立法數量進行合理化控制，從而真正提高立法質量，保障社會大眾利益。對已有的地方性法規進行必要清理和及時修改，如果修改的法條不是很多或者內容涉獵比較單一的，人大常委會可以采取合并提案、聯合審議等方式進行處理。在地方立法的過程中，人大常委會要發揮導向功能，以立法公開促進立法民主，不斷拓寬地方法律文件的起草渠道，運用公開登報、地方立法聽證會、法學專家座談會、律師論證會等各種形式，組建開放的、多維度的地方立法起草機制，積極牽頭政府各職能部門，吸收專家、法律工作者共同進行立法調研、論證等工作，充分發揮各自的優勢和長處，從而提高地方性法規的起草質量，能對當地經濟和社會發展過程中即將或可能發生的情形進行預測或引導。擴大社會大眾對立法工作的知情權，不斷完善地方立法機關與社會公眾的互動，保障人民群眾能真正參與到地方人大常委會關于地方立法計劃的制定、地方性法規草案的起草、審議和修改等一系列活動中。[4]

綜上所述，地方立法機關進一步明確地方立法公眾參與機制，不斷拓展公民參與地方立法的廣度和深度，對于提高地方立法質量，在機制上保證地方立法公眾參與的實現有著重要的意義和價值。