對我國警務輔助人員的法理界定

張 瑤

武警警官學院軍事法學系，四川 成都 610213

近年來，隨著我國經濟的快速發(fā)展，社會復雜形勢對警力需求的增大與現有警力匱乏窘境之間的矛盾十分突出。為解決警力不足的困難，各地公安根據實際需要，通過合同形式招錄了大批警務輔助人員(以下簡稱警輔人員)，一定程度上緩解了民警的工作壓力，提高了行政效率。但由于民眾對警輔人員的概念和性質還存在模糊認識，導致警輔人員協助執(zhí)法暴露出許多問題，特別是廣大民眾對警輔人員的身份、地位產生強烈質疑，影響了警輔人員作用的有效發(fā)揮。因此，對公安機關警務輔助人員的概念、性質進行法理界定顯得尤為必要。

一、警輔人員及相關概念的界定

警務輔助人員，簡稱“警輔人員”，相對于公安民警，警輔人員是在基層警務活動中處于輔助性地位、次要的人員。①2016年國務院《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》(以下稱《意見》)第3條規(guī)定：“本辦法所稱警務輔助人員，是指依法招聘并由公安機關管理使用，履行本辦法所規(guī)定職責和勞動合同約定的不具有人民警察身份的人員，主要包括文職、輔警兩類從事警務輔助工作的人員。”該規(guī)定中關于警輔人員的定義明確了警輔人員的來源、管理使用單位、性質和類別。根據該規(guī)定，可以從警輔人員與公安機關及執(zhí)法民警的聯系切入，突出警輔人員的業(yè)務功能，將其定義為：警輔人員是通過公安機關的招錄選聘或市場購買，沒有納入公安機關編制，在公安機關及其工作人員的指揮和監(jiān)督下，協助履行警務職責的人員。

在基層公安機關行政實踐中，與警輔人員相關的還有輔警、協警、文職人員、保安、警務輔助力量等，他們與警輔人員的共同點是都未納入公安機關的專項編制，不具有正式警察的身份，但又不完全相同，實踐中應予以區(qū)分。

(一)警務輔助力量

警務輔助力量，是指警務活動中除正式警察以外的其他參與力量。②從狹義上說，警務輔助力量等同于警輔人員。從廣義上講，警務輔助力量是指協助公安機關履行警務職責的所有機構、人員等，其范圍遠遠大于警輔人員。凡是輔助參與警務工作的機構或人員，都可以成為警務輔助力量，如保安公司、保安員、街道辦即其工作人員，乃至從事治安巡邏、安全宣講、群防群治的志愿者等。

(二)輔警

輔警(輔助警察，英文名稱為Auxiliary Police)是警輔人員的一種，輔警隊伍構成了警輔人員的一個最主要部分，并且是參與警務活動的主力，履行執(zhí)法勤務的職責。現實中，人們經常以“輔警”涵蓋了整個警輔人員隊伍，這是片面的，警輔人員的范圍遠遠大于輔警。

(三)協警

協警出現于上世紀80年代，屬于專業(yè)的群防群治隊伍，是作為廣義警務輔助力量的一個種類而存在的。協警大多屬于交警中隊，最典型的代表就是交通協管員，主要協助交警管理交通秩序，但這也并不絕對，協警必須在在編民警的帶領下開展各項工作。隨著“輔警”這一名稱在警務實踐中逐漸占據主導地位，“協警”這一名稱將逐漸消亡。

(四)文職人員

文職人員是警輔人員的另一種，指由地方政府面向全社會招聘和錄用，為公安機關解決技術性難題，提供行政文案、協助管理等方面服務的專業(yè)人員。需要強調的是，文職人員與輔警不同，二者的區(qū)別主要在于身份地位和崗位職責兩個方面，文職人員主要側重于“文”的方面，即處理機關事務，屬于對內層面，而輔警主要參加一線執(zhí)法警務活動，屬于對外層面。

(五)保安

保安，又稱保安員(英文名稱對應為security guard)，是指公私單位招聘的，從事安全保衛(wèi)工作的人員。保安的解釋為“在機關、企業(yè)、商店、賓館、住宅等做保衛(wèi)治安工作的人”。未被公安機關聘用的保安屬于廣義上的警輔人員，在日常警務工作中與社區(qū)民警聯系密切，是社區(qū)警務或第三方警務的一個關鍵環(huán)節(jié)。

二、警輔人員的性質

在我國，關于警輔人員性質的界定一直爭論不休，學界目前有兩種觀點最為典型。

(一)行政輔助論

行政輔助，又稱行政助手，是從德國、法國等大陸法系國家引進的一個概念，指個人作為助手，在行政機關的指揮、命令和監(jiān)督下，從事輔助性的行政任務。從理論上看，行政助手不具有行政權力，沒有自主裁量權和執(zhí)法獨立性，他們往往被稱為行政機關的“延長之手”。③與民警可以從事高權性和實質性的執(zhí)法工作不同，警輔人員不具有警察身份，只能參與一些機械的、輔助性、技術性的活動，且必須聽從公安機關的指揮和命令。警輔人員參與警務活動造成的法律后果，全部由公安機關承擔。但是也有人對行政輔助論產生質疑。學者王洪芳認為警輔人員不具備執(zhí)法主體資格將產生一系列問題：第一，造成警輔人員有責無權，警輔人員需要完成其協助任務，還要遵守警察的職業(yè)規(guī)范和紀律，卻沒有與職權相匹配的警察身份和警察職權，違背了行政效能原則；第二，行政輔助論的良好實踐，依賴于警察“師傅對徒弟般”地把關和指導，如果警察怠于監(jiān)督和指導，就會產生警輔人員越權協助執(zhí)法的危險，而發(fā)生問題需要追責時，警察就會將責任全部推給警輔人員。最后，有責無權的客觀現實會制約警輔作用的發(fā)揮，沉重打擊了警輔人員的工作積極性。④

(二)行政委托論

行政委托，是指國家行政機關在自己的職權范圍內，依法把某項行政職權或行政事項委托給某一機關、單位、組織或個人代為辦理的行為。行政委托論的觀點認為公安機關是委托人，警輔人員是受托人，警輔人員接受公安機關的委托，在其監(jiān)督和指揮下協助警務管理，這種公安機關與警輔人員之間的委托通常是以公安機關職權為基礎的。作為受委托人，警輔人員需要經過相關業(yè)務培訓，且對受委托的事項有一定的認知和技能，以公安機關的名義實施相關行政行為，最終的法律后果由公安機關承擔。如果按照行政委托論的邏輯推演下去，警輔人員的性質會隨職權的變化而變化。警輔人員在不執(zhí)行警務時，為私人主體，一旦獲得公安機關的委托，便有權在委托范圍內行使行政職權。

(三)本文觀點

本文認為，警輔人員與公安機關之間不構成行政法上的委托關系，而是在行政組織法上處于行政助手的法律地位。

1.警輔人員不具備行政委托受托人的條件和資格

雖然公安機關以行政契約的形式招錄、使用警輔人員，最后的法律后果歸屬于公安機關，但是這與行政委托相比存在著明顯差異：第一，警輔人員一般是在公安機關及民警的指揮和監(jiān)督下從事警務活動，他們往往沒有主動性，執(zhí)行任務時態(tài)度消極。而行政委托的結果是形成了代理關系，在委托事務范圍內，受委托人具有很大的主觀能動性。第二，在法律后果承擔方面，受委托人只能在委托范圍內以委托機關的名義實施行政行為，其行為后果由委托機關承擔，超出委托范圍的行為，其法律后果由受委托人自行承擔。而警輔人員在協助執(zhí)法時出現違法行為，所有法律后果一律由公安機關承擔，警輔人員不對外承擔任何責任，事后由公安機關根據特別權力關系追究警輔人員的責任。第三，在主體構成的形式上，警輔人員只能由個人擔任，而行政委托的受托人既可以是自然人，也可以是公司、企業(yè)或事業(yè)單位等組織，并且大多是由各類組織承擔。綜上所述，警輔人員不具備受委托人的條件和資格，因此警輔人員與公安機關不是行政委托的法律關系。

2.警輔人員是公安機關的行政助手

盡管警輔人員在執(zhí)行警務中存在獨立處理事務的現象，而且他們行使行政裁量權的情況也并不罕見，但是不論是警察或警輔人員，都是在公安機關的外殼下履職，并無絕對的獨立行為和獨立意志。警輔人員大多執(zhí)行的是機械性、物理性、服務性的警務，并不發(fā)生公權力的轉移，且警輔人員沒有獨立執(zhí)法資格。因此，警輔人員參與警務活動是對公安機關的行政協助，可以說，警輔人員是公安機關的“延長之手”。

三、警輔人員的作用

進入21世紀以來，隨著國家經濟和科技文化的迅猛發(fā)展，各種新型違法犯罪活動日益猖獗，在警察任務日益繁重、警力嚴重不足的情況下，實踐證明警輔人員在彌補基層警力不足、優(yōu)化警力結構配置、節(jié)約政府行政成本和推動社會和經濟發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的作用，是維護社會安全穩(wěn)定的重要力量組成。

(一)彌補基層警力不足

近年來，我國經濟快速發(fā)展，社會流動務工人員數量激增，社會飛速發(fā)展帶來的一些不可避免的矛盾問題時有激化，公安機關維護社會穩(wěn)定的壓力劇增，各地的警力嚴重匱乏。比如南京市，據南京市公安局統計，截止2017年，南京市常住人口833.5萬人，流動人口258.7萬人，但是編制內的人民警察數量僅有18000余人，警察與人口比例僅為1：463，就是說每463人才有一名警察。省會城市的情況如此嚴重，更何況形勢更嚴重的邊疆偏遠地區(qū)呢？警力嚴重短缺，并且有時警察還可能擔負非警務的任務，使得一線執(zhí)法警力更加缺乏。據不完全統計，目前全國警輔人員人數已超過300萬大關，數量遠遠多于正式民警，聘用警輔人員協助維護社會秩序和服務人民群眾，有效緩解了基層警力嚴重不足的窘境，將許多專業(yè)警力從冗雜機械、非核心的任務中解放出來，投入到關鍵的任務中。

(二)優(yōu)化警力結構配置

根據現代警務資源配置“無增長改善論”，在不增加正式民警編制的前提下，警輔機制將警力資源按比例合理配置，使得公安力量得到優(yōu)化和提升。除此之外，公安機關招聘的警輔人員大多來自社會各層，他們的知識技能涉及警察之外很多其他領域，打破了傳統警務執(zhí)法的積弊，推動了公安系統的優(yōu)化創(chuàng)新，也促進了社會治安管理向現代化更高層次發(fā)展。

(三)節(jié)約政府行政成本

警輔人員非國家正式公務員，不占用公安機關的警察編制，他們的工資報酬、福利待遇相比于民警較低，政府或公安機關只需依法支付基本的勞務報酬，減少了用警成本。警輔機制的出現，大大減輕了政府的財政壓力，有效降低了行政成本。

(四)推動社會和經濟發(fā)展

黨的十九大后，我國社會主義發(fā)展進入新時代，當一個社會解決了吃飽穿暖的問題后，人民會注重更高層次的安全穩(wěn)定問題，警輔力量作為一支專業(yè)性的群防群治隊伍，為穩(wěn)定社會，推動社會發(fā)展和保障公民安全發(fā)揮了巨大作用。另外，由于警輔人員招錄門檻較低，工作相對穩(wěn)定且待遇不差，加之近年來高校畢業(yè)生激增，就業(yè)壓力大，警輔崗位大大緩解了社會整體就業(yè)壓力，也減少了社會閑散人員的數量，增強了社會整體治安水平。

[ 注 釋 ]

①史全增.中國警務輔助人員管理制度研究[M].中國人民公安大學出版社，2018.11.

②王焱，殷建國.論我國警務輔助力量的體制建設[J].中國人民公安大學學報(社會科學版)，2011(4).

③石佑啟.論公共行政變革與行政行為理論的完善[J].中國法學，2005(2).

④王洪芳.對我國輔警身份定位和權責配置規(guī)定的幾點質疑.理論界，2012(12).