國土空間規劃的“法定圖則”制度構造初探

楊 勐

海南大學，海南 海口 570100

國土空間規劃法律制度，是目前國土空間規劃體系改革的重點工作領域。體系化的法律制度構建，諸多制度的基本原則，需要通過“法定圖則”的法律概念，在總體制度設計上，抽象出最基本的法律規范內容。另一層意義上，法定圖則是對“一張圖”由政策向法律制度層面過度的路徑。在當前的規劃制度體系內，各地區的規范對“法定圖則”的構建程度和用語表述都有所差異。除深圳市直接采用法定圖則進行制度構建外，其它地方規范更多是采用規范性條款進行設置，這種規定稱之為“準法定圖則”。本文通過對法定圖則的起源、功能構造和準法定圖則規則的觀察，論證法定圖則在制度構上的優勢。

一、法定圖則的起源與功能構造

(一)法定圖則的起源

法定圖則(Statutory plan)，最早的概念來源于區劃理論。區域的劃分理論，在全球、國家或地區范圍內，根據其地域差異性劃分成不同區域，有自然區劃、經濟區劃、部門地理區劃、綜合區劃等。在以歐美綠黨為首進行的綠色運動中，出現了一種人文社會要素與自然要素進行區劃的管理方法，一般看作法定圖則較早的理論雛形。在法定圖則的制度理念進入中國的過程中，依照中國語境的理解和邏輯習慣進行構造，形成了在香港和深圳現在正在使用的法定圖則制度概念。

(二)深圳市的“法定圖則”制度構造

法定圖則最早作為制定性規范的出現，是《深圳市城市規劃條例》。在該條例中，深圳市以法定圖則為核心，構建了深圳的城市規劃體系。構建的措施，是在《深圳市城市規劃條例》里面，將“法定圖則”作為條例第四章的標題進行設置。當下我們研究法定圖則，對其進行法律制度上的結構化構造的意義已經不僅局限于對城市形態要素層面的規劃。當前國土空間規劃制度建設的背景下，規劃機制體系性構造和保持民主性、科學性規劃決策的矛盾問題的協調被提升到規劃法律制度構建的最高問題層次。

(三)法定圖則的制度功能構造

法定圖則原是規劃學上的一個技術性詞語，但出現與使用時間并不長。最初誕生之目的是為整合各個規劃制度之間，因技術復雜、時序混亂、規劃行動不協調產生規劃沖突的問題。改革開放后，我國規劃制度是逐步建立各個單獨規劃制度體系，產生的問題就是規劃體系林立，各個體系之間缺乏協調。在當前諸多地方性的規劃改革試點中，許多地方規范開始將法定圖則規范化，作為地方試點的規范加以運用。諸多的法定圖則的地方性規范表述中，深圳市直接在規范語言上采用法定圖則作為構建規劃制度的核心，制定了民主、科學決策參與機制、信息采集和意見征詢機制、規劃的溝通機制。

深圳市以法定圖則為核心，建立了平衡規劃決策的科學性與民主性的城市規劃參與機制。根據條例，深圳市城市規劃委員會及依照法律定圖則的要求，專門在深圳市城市規劃委員會下設置的法定圖則委員會，作為法定圖則規定審批機構。其組成人員有專門主管和管理深圳市城市規劃的政府人員、專業性問題調查研究的專家學者、利益相關的社會人士等各方的參與人代表，以確保法定圖則的規范制定、審批是在公眾參與專業化論證下共同作出的，共同保障法定圖則下規劃活動決策制度的民主性與科學性。

深圳市以法定圖則為核心，構造了規劃的信息采集制度，與規劃信息公開制度與規劃民主性的溝通機制。深圳市在確立法定圖則后早期的編制調查活動中，多是采取主動調研的方式。目前，除主動調研的方式外，深圳市的各個街道和社區組織也稱為深圳城市規劃的信息采點，盡可能將各方的意見信息放進法定圖則規定的決策框架中。并規定了統一的法定圖則草案完成后，要向社會公眾進行公示。公示期間任何社會公眾或者單位組織都可以以法定圖則規定形式，向市規劃委員會提出意見或建議。

二、地方法規中的準法定圖則規范

準法定圖則規范制度，主要的行為模式是具有無差別的信息采集規范、信息共享性的交流對接規范，并以信息采集機制和信息共享交流機制為基礎，構建規劃程序的決策參與機制，但是在規范用語上并沒有直接使用“法定圖則”這一用語進行表述的規范制度。準法定圖則制度規范的特征是兩項機制的結合，跨部門的信息交流共享，及各方規劃程序主體的參與機制。在地方性的法規中，對于這種準法定圖則的用語表述也有所差別，以確立了類似的準法定圖則規范的北京市和上海市的城鄉、城市規劃條例為例。

北京市在《北京市城鄉規劃條例》第10條，將信息采集、信息交流共享對接機制使用一個條款的規范表述，在采集、交流內容上用明確的語言進行列舉式的表述。在條例第10條，規定規劃主管部門之間，及和中央及國家機關之間的信息共享機制。規劃程序的決策參與機制方面，條例分別在第12條的第二、三款規定了社會公眾對規劃制定、實施、修改和監督的提議權，和可以向有關主管機關查詢相關信息的請求權。條例第13條，設置了多元主體參與機制的原則性表述，和主管部門對公眾參與提議采納的信息反饋義務機制。

上海市的準法定圖則規范，主要規定在《上海市城市規劃條例》。該規劃條例第11條規定息共享和交流機制，在有關部門之間建立規劃管理信息系統以實現部門間的信息共享。對相比于上海，北京市的準法定圖則規范更加全面。若從一般視角來看，很難將上海市的規范與法定圖則的制度進行關聯，而只是將其視為一般的信息交流規范。但《上海城市規劃條例》①比《北京市城鄉規劃條例》②早了24年，甚至在深圳市的城市規劃條例也尚未頒布。從此意義上看，《上海市城市規劃條例》準法定圖則規范的設置在當時具有相當的前瞻性。

三、“多規合一”與“一張圖”的法定圖則構造

國土空間規劃活動中的不確定性和整體規劃體系內的談判成本，是規劃制度的體系性與民主性矛盾問題產生根源，也是利用法定圖則降低信息溝通成本的重要目標。對于規劃中的不確定性因素，如果我們知道其存在，可以事先通過制定和完善的民主性程序規范，來降低規劃活動中的不確定性因素。當下的法律法規的規范體系，由于網絡信息技術的發展及國土空間規劃體系建設的開展，需要法定圖則發揮總體性制度設計的規范引領作用。這就需要法律研究的工作者們從制度語言學和邏輯學兩方面的角度出發，在法律制度的規范構造上，尋找出可以與政策方向相對最有效的制度規范的表述體系。

法定圖則規范化的實質，是“一張圖”和“多規合一”政策的法律化構造。在法律制度上，究竟如何將“一張圖”的預言性表述在法律規范中落實則成為法律規范制度構建的重要任務。將規劃體系進行整合，不是簡單地將原有的主體功能區規劃、產業政策規劃、土地總體規劃、其它專項規劃的成果拼湊在一起，也不是一次簡單地將各個規劃重新進行編制。規劃體系進行整合，以構建國土空間規劃制度為終極目標，以法定圖則體系性整合的核心，梳理各個類型和單項規劃已有的規劃方案和成果，重點觀察法定圖則是否實現的下位規劃對上位規劃的落實與執行、規劃邊界標準的上下銜接、同一層次和類別規劃內各個要素之間的銜接。在形成整體的規劃成果方案后，對于內部依然具有重大爭議點問題，需要進行整合化的溝通進行處理。

觀察了諸多地方性的規范及現有的城鄉規劃法、城市規劃法和土地管理法等法律文件后，發現沒有任何一個專業性詞語，像“法定圖則”一樣，既具有規劃技術性用語的優勢，也可清晰地表述和架構產業用地規劃、國土空間規劃的各個規劃程序的規范制度。同時，法定圖則這一用語在立法上的使用，目前局限于地方性法規。即使是極少數設置了類似于法定圖則規則的地方城鄉規劃的法規，也并沒有將法定圖則作為規范用語加以使用而是確立了類似于法定圖則機制的準法庭圖則規范。

四、結語

法定圖則規劃的制定與實施的一體化功能構造。在以往規劃制度的設置中，規劃的制定與實施是兩個分離的不同程序。解釋法定圖則的具體法律構造，要從規劃不確定性的理論出發，對必要性進行分析。現代的經濟學理論中，不確定性的理論已經居于研究的核心位置。經濟學上這種規劃的不確定性的來源的根本原因，在理論上被歸納為信息的不完備性。針對信息的不完備性問題，可以通過建立信息采集與共享機制來降低信息的不確定性。同時，在規劃方案實施過程中產生，對降低規劃決策不確定性具有重要價值的信息，需要通過法定圖則的制度構建，及時記錄進信息系統，以便及時對已經制定的規劃方案進行優化。

[ 注 釋 ]

①《上海城市規劃條例》，1995年頒布實施.

②《北京市城鄉規劃條例》2019年3月頒布，1995年4月實施.