淺析20世紀初俄國國務會議的運行機制*

姜 喆

吉林省社會科學院俄羅斯所，吉林 長春 130012

20世紀初，俄國陷入嚴重的政治危機，沙皇尼古拉二世迫于形勢進行了一系列政治制度改革。最主要的就是新建國家杜馬為議會下院，并將原有的國務會議改組為議會上院，在俄國歷史上第一次建立起兩院制的立法機關——議會。對國務會議運行機制的研究，一方面是全面認知國務會議的必然要求，另一方面也可以明確上下兩院的關系，以及它在俄國立法過程中所起到的作用。

根據《國務會議章程》第30條，每年召開國務會議，具體會期以及國務會議主席均由沙皇指定。國務會議主席有權確定各類會議召開的日期，也有權允許局外人參加全體會議，但在數量上不能超過規定的局外人席位。根據《國務會議章程》第40條，如果相關大臣或獨立部門主管發表聲明，稱國務會議審核的某一事務根據國家制度不應被公開，那么依據全體會議的決議，國務會議主席的命令將召開秘密會議。[1]主席具有懲戒權，有權對違反規定或者不尊重法律的國務會議成員進行懲罰。國務會議還設有副主席，“在主席缺席的情況下，國務會議副主席可代行主席職責，其他時間則以國會成員身份參加國會會議”[1]。

根據《國務會議章程》第9條，國務會議全體會議成員一半來自于沙皇任命，另一半來自于選舉。[1]每年在宣布國務會議召開之后，國務秘書就會發表對國務會議成員進行變動的報告。至少有1/3的國務會議成員出席會議，會議結果才具有法律效力。根據《國務會議章程》第52條，如果相關大臣或主管認為送審的事件是緊急事務或者以前審核該事件的會議曾以同一理由而延期，那么盡管沒有達成法定人數，國務會議依然可以舉行。大臣和獨立部門主管有權參加國務會議的所有會議，但只有成為國務會議成員后才有權參加投票，否則他們就只有發言權。[1]國家杜馬成員，樞密官和外交使團代表都有權參加國務會議的公開會議，但要遵守會議紀律。

每一次會議結束前，會宣布下一次會議的議事日程，指明開會的日期和時間。根據《國務會議規則》第86-89條，如果有國務會議成員反對提出的日程，并且這種反對意見有不少于10名成員或者某位大臣或主管支持，那么國務會議會討論解決與日程相關的有爭議的問題。在這種情況下，討論僅限表達兩種意見：“同意”或“反對”。根據《規則》第111條，日程也可以修改和補充新的問題。如果按照主席的意見，需要盡快研究送交的新問題，那么該問題的材料在指定聽取該問題的會議前夕發給國務會議成員即可。[2]

在國務會議上，成員就某一草案或任何事情發表言論都必須事先登記，告知主席或者國務秘書，得到主席批準后才能發言。發言人不能誦讀書面發言，就同一問題發言不能超過兩次，發言時間不能超過半小時，具體情況由主席決定。所有代表發言完畢，即爭論結束。根據主席的命令或者不少于10位成員支持的申請也可以結束爭論。

國務會議的決議要獲得會議成員多數投票才能通過，在票數相等的情況下，要進行二次投票。二次投票時，如果票數仍然相等，那么國會主席投票贊成的意見獲得通過。但是關于國務會議個別成員選舉是否合法，是否予以取消的決議，以及判斷大臣或主管就其違法行為的理由和解釋是否滿意等決議則需要出席者至少2/3多數通過。[1]參與投票的人不允許代替他人投票。出席國務會議的大臣和主管，只有是國務會議成員才有投票權。

按照西方的議會制度，議會上院會對整個法律草案進行三次討論，但在國務會議沒有這樣的規定。通常情況下，當法律草案進入到國務會議審核程序將會分為以下四個階段[2]：

第一階段，討論法律草案或者相關申請的法理依據。國務會議經過討論后，會對法律草案做出結論，或將其否決、或轉入臨時委員會或常設委員會、或進入逐條審核。

第二階段，逐條審核。進行逐條審核時，既可以按照草案條款編號的原本順序，也可以按照主席確定的條款順序。國會全體會議逐條審核法律草案時，國會成員就可以對文本提出修改意見。送交國務會議討論的修改方案至少要得到一位國務會議成員的支持。被否決的修改不能在國務會議進行二次討論。如果同一條款有幾種不同的修改方案，其討論的順序由主席決定，所遵循的原則是條款的實質性修改要先于文本修改。較之法律草案，國務會議會先將條款修改意見轉入委員會討論并形成修改結論。如果國務會議否決了給修改意見，則將再次就法律草案的最初文本進行討論。

第三階段，保證法律條款的一致性。國務會議要保證法律草案所有條款的文本與國務會議的決議相一致。

第四階段，做出決議。國務會議最終決定通過或者否決法律草案，這一階段的討論不涉及到其個別部分的改變。

無論法律草案屬于國會審核的任何階段，依據至少10位國會成員支持的申請或者國會主席的建議，都可以以法案不應討論為基礎，向國會提出審核某項法案不合法。而對于這類申請不需要解釋，只需要表達“同意”或“反對”即可。

對于送交國務會議的法律草案，根據《國務會議章程》第45條，如果是國務會議動議由相應大臣送交的法律草案，可以不經國務會議允許由送交它的大臣直接撤回。但如果是由國家杜馬動議，政府大臣制定，并得到杜馬贊同的法律草案送交國務會議后，該草案不能由將其送交杜馬的大臣撤回。未能被兩院同時通過的法律草案即被否決。根據第49條，國務會議動議并通過的法律草案，如果未被杜馬否決，而是認為需要對其進行修改，那么草案或者返回國務會議，或者被轉入由上下兩院成員組成的協商委員會進行討論。接下來，法律草案將連同委員會的結論一起被送交國務會議，然后按照既定立法程序繼續進行。第51條，如果國務會議和國家杜馬動議制定的立法草案被沙皇否決，那么在本次會期該草案不能進行二次審核。但是如果國務會議或國家杜馬動議草案被另一院否決后，若能得到沙皇的批準，仍然可以繼續在同一會期進行立法審核。[1]國務秘書負責向國務會議通告沙皇審批法律草案的結果，以及被杜馬否決的國務會議決議。[2]

對于會議成員提交的對大臣或部門主管的質詢申請，首先需要至少獲得30位國會成員的贊同，然后由國會主席將其送交國務會議討論。如果討論結果是以國務會議成員的大多數通過，那么就會將該申請通知相應的大臣或者部門主管。他們要在接到申請一個月的期限內向國務會議做出解釋。如果國務會議2/3的大多數成員都對大臣的解釋表示不滿，那么國務會議主席需將此項質詢呈交君主審核。

國家支出預算清單、各部及主要部門的財政預算在送交國務會議后，無需國務會議專門決議，直接轉交財務委員會，委員會會將支出預算清單連同研究結論一起送交國務會議，國務會議將按照討論法律草案的既定程序進行審核。

根據1906年《國家根本法》，國務會議和國家杜馬一樣享有同等的立法權。但是從國務會議的運行機制和立法程序中可以看出，國務會議較之國家杜馬仍然具有一定的優勢，并且國家最終的立法權也仍然掌握在沙皇手中。作為議會上院的國務會議實際上成為沙皇與國家杜馬之間的緩沖器，成為阻擋杜馬激進立法草案的“獨立的社會力量”[3]，這是沙皇政府精心設計的結果。而國務會議工作實踐也證明了，它“出色地”完成了設計者賦予它的任務，最終成為專制制度的盾牌，國家杜馬的“立法保險絲”[4]。