國家與社會視角下的村民委員會——村民委員會性質考察

謝麗娜

廣西財經學院法學院，廣西 南寧 530022

1977年在安徽鳳陽小崗村出現的家庭聯產承包責任制沖垮了原有的“政社合一”的人民公社制度之后，農村地區出現了一定程度上的失序狀態，從嚴密控制的體制中脫身出來的農村社會茫然失措。1980年廣西宜州市屏南鄉合寨村村民自發建立起了一種全新的組織——村民委員會，引發了中國農村的又一次“悄然革命”。1982年憲法修改對農村基礎組織建設給予了重視，在憲法中對村民委員會的法律地位予以確認，并將其性質定位為我國農村基層群眾性自治組織。隨后1987年《村民委員會組織法(試行)》和1998年的正式的《村民委員會組織法》將村民委員會制度在中國農村推廣開來。由村民自發而組建而后得到國家法律的認可和支持的村民委員會制度到底屬于何種性質卻一直存在爭議。一種觀點認為村民委員會是基層群眾性自治組織，是中國基層民主的基本形式；另一種觀點認為村民委員會實際上是一級基層政權，是國家權力在基層的衍生，是特定政治和社會情勢下國家治理的一種方式。①從實踐來看，通過村民委員會“海選”、村務公開等一系列做法，村委會制度無疑對中國基層民主起到了重要的推動作用。然而在承認這一結論的基礎上，對這一基層民主在性質上到底是屬于基層政權民主還是基層社會民主一直存在爭議，這就需要對村委會的法律性質進行探討。

一、理想模式下的村民委員會制度

(一)村民委員會概念分析

根據《憲法》規定，村民委員會是農村基層群眾性自治組織。《村民委員會組織法》規定，村民委員會由村民自我管理、自我教育、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。但實際生活中，我們又經常提到“選舉”村民委員會，又把村民委員會作為一個機構。那么村民委員會究竟是一個組織還是一個機構呢？所以首先要對“村民委員會”這個概念進行辨析。

憲法和組織法所指的村民委員會是指村民自治組織，指以村為地域范圍，由全體村民所組成的一個自治共同體，在機構設置上，它既包括村民委員會，也包括在村民委員會之下設置的人民調解委員會、治安保衛委員會等，此外還有村民小組，村民代表大會，村民會議，村民選舉委員會以及村務公開小組、村民理財小組等等。這是一種廣義上的村民委員會，即指由全體村民組成的自治共同體。而狹義上的村民委員會則僅僅指由村民選舉產生的村民自治執行機構即村民委員會，一般由村民委員會主任、副主任和委員組成。本文所指的村民委員會除特別指明外是指廣義上的村民委員會。

(二)理想模式下的村委會制度

依據憲法和村委會組織法的規定，村民委員會是農村群眾性自治組織。廣大村民都是農村自治的主體，村民依法辦理自己的事情。這種法律規定和學者論述的制度具有以下特征：第一，民主性。村民委員會和其他村民自治組織的成員來自于村民，由村民直接選舉產生。村民會議享有監督權和罷免權。如對村民委員會成員工作進行評議，對村民委員會的工作報告進行審議，村民對村委會成員還享有罷免權。第二，自治性。針對本村內涉及村民利益的重大事項村民享有決策權，如分配使用集體經濟收益，籌集村辦公益事業經費，村民土地承包經營方案等。村民還可以制定村民自治章程和村規民約來對本村進行管理。對村民自治范圍內的事項，非經法律規定，任何組織和個人不得干預，都由村民自己依法決定。鄉鎮人民政府和村民委員會之間不是領導和被領導的關系，而是指導和被指導的關系。第三，群眾性或者社會性。村一級是由村民進行自我管理的共同體，在法律規定的自治范圍內自治，非依法律規定，國家權力不得隨意干涉，村委會的“干部”來自村民，其身份仍然是村民，不屬于國家編制。

然而實踐中的村民委員會制度是否如此呢？從這么多年的實踐來看，村民委員會制度的實際操作與法律規定和學者的闡述相去甚遠。作為自治機構村民委員會的選舉成為形式，一般是由鄉鎮政府指派候選人，或者選舉之后必須得到鄉鎮政府的同意才能上任；鄉鎮政府對村級事務實行直接領導制，對村級事務包辦代替，村委會成為了其下級機構，對村干部實行“誡免制”，代替村委會對農民集體土地進行出讓，對村級財務實行“村財鄉管”等等。對于理想模式和現實操作的脫節，我們就不得不再去反思村民委員會的性質，以把握問題的癥結。

二、自治視野下的村民委員會制度

(一)社會自治與地方自治

自治是指自我管理，處理自己的事務，并對其行為獨立負責的一種狀態，與“他治”相對，區別于對外來權力的服從。

從國家層面來看，自治包括三個層次。第一層次就是最高形式的國家層面的自治，即作為主權國家能夠不受他國干涉獨立自主地行使對內的最高權和對外的獨立權；第二層次的自治是地方自治，是在中央監督下，地方有自主處理與本地方有關的事務的權力。它區別于在中央權力集中的體制下，地方無任何主動性，一切聽從中央的計劃和安排。在法治和憲政興起的今天，地方自治不但被視為是對集中制的突破，而且地方自治被看作是近代憲政的有機組成部分，“無論對任何一種憲法體制來說，都需要把地方自治和地方分權問題作為民主國家不可或缺的內容，予以明確定位”。②但是這種自治仍然是一種國家權力意義上的自治，只不過它體現中央和地方權力的平衡。第三層次的自治是社會自治，國家讓渡一部分權力給社會，由社會自行處理相關事務。在傳統國家，社會生活的各個方面都政治化，國家的政治權力幾乎遍及于社會的方方面面；但在近代民主制度興起之后，國家權力開始從一些領域退出，為社會自治留出空間，社會公權力得以產生，市民社會出現。社會自治的本質是國家權力和社會權力之間的一種制衡，國家公權力與社會自治權之間這種分離與制衡的良性互動關系，使得一方面國家公權力保障社會自治在一定范圍內能夠得到充分行使，另一方面社會自治制約國家公權在自治領域的不法擴張。

我國憲法和相關法律將村民委員會制度定位為一種群眾性的自治制度。但是這種自治是地方自治還是社會自治呢？針對這一問題有學者提出了“村民自治”(The villagers’ self-government)和“村自治”(The village self-government)這兩個概念的區別。③“村民自治”是指以村民為主體，是社會自治，屬于基層社會民主的范疇；而“村自治”則是以村為單位，是地方自治，是國家權力在基層的民主化，屬于基層政權范疇。從上述關于理想化的村民委員會制度的特征來看，我國現有的村民委員會無疑就屬于社會組織，是社會自治范疇，是社會權利和國家權力的對抗與制衡。但是，實際中的村民委員會是否如此，有待于研究分析。

(二)從產生背景來探究村民委員會性質

從我國村民委員會制度產生的背景來看，它是在人民公社解體之后，為填補農村基層政權真空而創設，因此其產生和發展都離不開中央有計劃有步驟的推動。在農村實行家庭聯產承包責任制后，原來的“政社統一”的人民公社制度，無法對農村進行有效的管理，之后，中央和政府以廣西等地農民創造的“村委會”為模式，進行立法確認，并推廣。因此，國家制定的是《村民委員會組織法》而不是《村民自治法》，村民委員會制度從其被國家“看上”的那一刻起就被看作是國家基層政權建設的一部分，是國家在農村原有基層政權組織解體后，為廣大農村重新確認一種新的更加符合中國國情和農村實際的管理組織，“國家在財政上無力負擔在農村的龐大機構，需要通過農村社會再組織，尋找自費而可靠的代理人”。④并且在中央發布的一系列文件中我們能清晰看到對農村這一新的管理組織的定位，如加強“基層政權建設”、“農村基層組織建設”。⑤在這些文件中，與“村民自治”同時出現的詞匯是“整頓”、“建設”、“部署”、“抓好”等行政體系內話語。從中央到地方都一直強調，加強黨委和政府的領導，是做好村民自治工作的關鍵。

當然與此相伴的還有，農村的村民自治，村規民約的制定，“海選”，村務公開等等基層民主制度。它們都從一定意義上彰顯了村民在村級事務上的決定作用和村在自身事務上的自主性以及村民委員會制度對中國農村基層民主的推進。但是，這些對于村民來說這些都只是具有象征意義，從原來的生產隊到現在的村委會，在他們眼里更多的只是“換了一個名稱”，舉行村委會選舉，“只不過是在執行上級部署的又一個任務”。⑥

所以，從其產生的背景來看，村民委員會制度只是原來基層政權缺失或者失效后的替代品，只不過采取了民主的形式，是國家權力在基層的自治化和民主化，是國家對地方的放權，而不是對社會的讓權，不是一種社會自治。

(三)自治權下的村民委員會性質

無論是社會自治還是地方自治，自治權都是其核心。由于地方自治實際是一種國家權力的地方民主化，因此它更多表現為政治權利，如選舉權，復決權等等。而社會自治的自治權只要沒有超越法律的規定的自治范圍，就可以行使，包括社會生活的方方面面。

我國憲法和村民委員會組織法將村民自治定位于一種社會自治。村民的自治權主要包括：(1)選舉權、監督權和罷免權。村民委員會由村民會議直接選舉產生，向村民會議報告工作，受村民會議的監督，村民會議可以罷免不稱職的村委會成員。(2)對重大事項的決策權，只要是涉及村民利益的重大問題，村民都有權決定，可以是土地承包，宅基地的使用，也可以是公益事業的興建；(3)自治章程和村規民約的制定權等等。

村民的這些自治權某種程度上被鄉鎮政府嚴重“侵權”。對于村民委員會的選舉和罷免，鄉鎮政府實行指定候選人或者事后批準以及對村委會成員實行“誡免制”等方式使得村民選舉只具有儀式上的審美性，而不具有現實中的有效性，村委會成為了其在該村落里的代理人。關于重大事項的決定，鄉鎮政府的“影子”幾乎無所不在，僅僅通過“村財鄉管”就控制了村的財政大權。另外村規民約也被看作是政府推行行政管理和實現國家治理的方式而使用。

三、結語

村民委員會制度將龐大的分散的農民群體組織成一個共同體，實現村民的自治。這種自治既有助于加強宏觀層面國家對地方的治理效果，又可間接推進中國的國家權力與社會權力的分離與制衡。但是需要注意的是，我國的村民自治權不是自然生成的，而是由國家賦予的，是一種人為的創設，并且在實踐中很大程度上表現為村民委員會的國家行政功能與基層地方自治功能(政務和村務)邊界不清晰，村民委員會在我國實際操作中并不是完全意義上的群眾自治組織，它同時還具有一定的基層地方行政功能，而且在某種程度上，其行政功能日益超過其自治功能。

當然，目前在中國農村，普遍存在社會組織化程度低、現代民主理念欠缺等實現自治所需的現代社會發育嚴重不足問題以及部分客觀勢力的存在也是我們在研究和分析中國農村社會自治和社會自治化程度時所必須關注的。⑦村一級的自治不僅需要民主的形式，從根本意義上來說它最終依賴的是現代民主意識這一土壤，只有通過自下而上的民主理念和民主習慣的養成才能在真正意義上實現農村的社會自治。

[ 注 釋 ]

①何海波.《通過村民自治的國家治理》[C].載于《中國法學會行政法學研究會2010年會論文集》.

②【日】杉原泰雄.《憲法的歷史》[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：187.

③徐勇：《中國農村村民自治》[M].華中師范大學出版社，1997：15-16.

④何海波.《國家治理視角下的村民委員會》[M].載于羅豪才主編：《行政法論叢》第五卷，法律出版社.

⑤如1989年民政部《全國基層政權建設工作座談會會議紀要》、1995年《關于進一步加強村民委員會建設工作的通知》、1998年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》等文件.

⑥張厚安，徐勇，項繼權等.《中國農村村級治理——22個村的調查與比較》[M].華中師范大學出版社，2000：109.

⑦這里的“客觀勢力”主要指農村的宗派，家族等非村民自治的組織的存在.