財政資金滯留代建單位的原因及對策

李晨曦

摘要：代建制是當前政府投融資建設項目建設管理的主要制度，實行代建制能使政府財政投融資建設項目決策更加科學深入，規范政府投資項目建設行為，提高項目管理水平，有效遏制腐敗。但同時也存在諸多弊端，財政資金滯留代建單位是其中較為突出的問題，本文針對這個問題產生的原因，提出相應的解決對策，以解決財政資金滯留代建單位的的問題。

關鍵詞：代建制 財政投融資建設項目 滯留 財政資金

一、什么是代建制

代建制是當前政府投融資建設項目建設管理的主要制度。政府實行的代建制指的是政府通過招投標或是直接委托的方式，將一些非經營性政府財政投融資建設項目交由專業化的代建單位，由代建單位按照代建合同約定對項目前期工作、投資、工期、質量、安全生產、文明施工、項目財務決算等進行專業化管理，待項目建成后再歸還政府的制度。

二、代建制的優點

在推行代建制以前 ， 我國政府財政投資建設項目的管理方式一般實行 “財政投資 ， 政府管理”模式， 即 “投資、建設、管理、使用”均由政府施行， 該模式存在著非專業化、低效率、低質量等弊端。因此2004 年 7 月，國務院發布了《國務院關于投資體制改革的決定》。明確將代建制作為為政府投資工程建設管理的改革方向。代建制的施行將帶來以下幾點優點：

（一）加強項目前期工作，項目決策更加科學深入

實行代建制，政府部門不再獨自開展財政投融資建設項目的前期工作，這些工作將交由代建單位選擇的專業的咨詢機構來完成。代建單位的前期工作通過對建設項目建設內容、規模、標準及投資進行全盤考慮和合理規劃使得項目的更加科學合理。這避免了某些政府部門為推動項目開展，未經實地的調研論證，只注重眼前利益，不考慮遠期規劃，就“拍腦袋”決策的情況。

（二）充分發揮市場競爭作用，有效降低項目成本

實行代建制，政府部門在選擇代建單位時需通過招投標或是直接委托的方式，這樣選擇出來的代建單位具有豐富項目專業管理經驗，同時代建單位在選擇項目前期咨詢、施工或設備材料供應等單位時一般也需要通過公開招標、政府采購的方式，這能充分地發揮市場競爭作用，讓項目能獲得最優的技術方案、服務和商品，有效避免財政投融資建設項目在建設過程中的超估算、超概算、超預算、工期長、質量差等情況發生，這將降低政府的項目投資成本，確保項目質量達標。

（三）實現項目管理隊伍的專業化，提高項目管理水平

實行代建制，代建單位作為項目法人，通過本單位大批的專業人員，豐富的建設管理知識和經驗，能在財政投融資建設項目實施過程中制定科學的項目建設計劃，統籌安排施工單位分工協作，合理分配項目實施過程中的各項工作，從而用“建 、 用分開”的新代建模式替代原來政府建設管理體制中的 “建、 用合一”。

（四）規范政府投資項目建設實施管理行為，有效遏制腐敗

實行代建制，使政府投資體制中的“投資、建設、管理、使用”四個環節彼此分離、互相制約。作為項目法人，代建單位在職權的范圍內，根據項目的實際情況在法律、法規和行業規范的要求下，按照自身管理經驗來完成好工程管理工作，這避免以往政府即作為財政投融資建設項目投資主體又作為其建設主體時，某些工作人員以權謀私、權利尋租的情況發生。同時雖然代建單位負責項目的具體實施，但是一些建設過程中的重要權利，如項目資金運行情況、工程的決算審核、工程財務竣工決算等需受到政府部門的常態化監督。

代建制有助于控制財政投資，保障財政投融資建設項目的完成質量，其在為政府投資建設帶來專業化護航的同時，也存在諸多著弊端。其中，財政資金滯留代建單位是其中較為突出的問題，這造成滯留的財政資金缺乏監管，利用率低下等負面影響。

三、代建資金滯留代建單位的原因

（一）代建單位本身原因

1.代建單位未嚴格按照工程進度向財政部門申請撥付項目的工程款。一般來說，財政投融資建設項目進度款申請需要代建單位根據工程進度及監理單位、業主單位的意見向財政部門申請，如果項目投資額較大，那就需要多次向財政部門申請資金，但有些代建單位為了圖方便，沒有根據項目的進度而是一次性向財政部門申請數額較大的資金后，再根據項目進度撥付給施工單位，這就會造成財政資金滯留代建單位。

2.代建單位管理項目多，對于某些已決算的項目，代建單位未能發現并嚴格按照規定向財政部門報送決算審核及財務決算材料。這些項目如果存在預撥或多撥項目資金的情況就會造成財政資金的滯留。

3.代建單位工作人員存在權力尋租的情況。財政投融資建設項目資金達到代建單位后，要從代建單位撥付到施工單位一般需要經過數個流程，項目經辦人、項目負責人、會計、出納、財務部門甚至單位負責人的簽字審核和撥付。這些環節中如有個別人以權謀私、權利尋租，施工單位不給好處就扣押項目工程款，也會造成財政資金滯留代建單位的情況。

（二）項目業主單位及財政部門的原因

1.業主單位本身對建設項目重視程度不足，沒對代建單位起到指導監督作用。代建單位在向財政部門申請工程進度或結算資金時，需要經過業主單位先行審核，但某些業主單位不夠重視，沒很好的起到監督審核的作用，對于施工單位、代建單位報送的進度申請表沒仔細核對就簽字蓋章，如代建單位多報進度、所需資金那就會造成財政資金滯留代建單位。

2.財政部門審核不嚴，未對已撥的財政資金進行核對及定期跟蹤。財政部門未定期檢查代建單位賬戶，沒有對財政投融資建設項目資金進行跟蹤，這導致代建單位申報資金時，財政部門對代建單位資金結余情況不甚了解，從而可能多撥的情況，這就會造成財政資金滯留代建單位。

（三）政策原因

某些項目為了加快項目建設進度，采用預撥制，項目尚未開工或項目進度還未達到要求，就按規定先撥付一定金額的工程款到代建單位。代建單位在處理這部分工程款時一般也是按合同規定根據財政投融資建設項目的進度來撥付給施工單位，如果施工單位進度進展較慢或者在項目完工后，辦理項目竣工結算相關手續時不及時，就會造成財政部門預撥的項目建設資金滯留在代建單位賬戶上的情況。

四、解決財政資金滯留代建單位的幾點建議

（一）出臺政策，從政策上解決財政資金滯留代建單位的問題

財政部門應出臺財政投融資建設項目預決算管理辦法，從政策上規范業主單位、代建單位及施工單位財政投融資建設項目決算報審時限、材料要求。政策上的規范將使得財政投融資建設項目完工后施工單位、代建單位及業主單位會按規定及時將財政部門所需的相關文件資料提交財政審核部門進行項目決算審核及財政部門辦理竣工財務結算，并申請項目剩余財政資金。這會縮短財政投融資建設項目建設時限，避免財政資金滯留代建單位時間過長。政策同時也應明確業主單位、施工單位及代建單位未按期向財政部門辦理結算時應承擔的相關責任措施，如項目送審逾期，財政審核部門不予接件，項目的績效評價扣分等等，避免政策成為一紙空文。

（二）加強財政信息化管理系統建設，從技術上解決財政資金滯留代建單位的問題

應進一步加強財政資金信息化管理系統建設，要求各業主單位做好財政投融資建設項目資金需求預算，于每年的年底要求各項目業主單位及代建單位根據來年所負責的財政投融資建設項目進展的實際情況編制資金需求預算，并錄入到財政信息化管理系統，財政部門對業主單位及代建單位錄入情況，從項目的立項情況、項目合同、資金撥付情況等方面進行審核，并于年初將項目實際所需資金指標下達到業主單位，以提升來年基建資金保障水平。同時對財政投融資建設項目實行國庫集中支付，減少預撥資金情況，強化財政投融資建設項目日常在線監督。

（三）加強監督檢查，從制度上解決財政資金滯留代建單位的問題

財政、審計、紀委等監管部門應進一步改變工作思路，發揮好監督檢查職能，強化財政資金監督管理，構建財政投融資建設項目建設資金的事前、事中、事后監管和內部監督與外部檢查全方位的監督機制。通過定期檢查、不定期抽查、常態化巡查相結合加強對代建單位財政資金使用情況進行監督檢查及指導，確保財政資金使用的規范性、安全性和有效性。對發現疑似財政資金滯留的情況應要求代建單位作出解釋，財政、審計、紀委對代建單位的解釋情況進行了解后，要求代建單位及時作出整改。同時根據滯留情節的嚴重性，深入分析原因，對于情節嚴重的，存在違規違紀的個人情況的應進行相應黨紀政紀處理。

參考文獻：

[1]王鑫.廣州政府投資項目代建制模式探析[J].市情研究，2018.

（作者單位：福建省廈門市集美區國有資產事務中心）