我國PPP模式的制度困境及對策研究

毛寧

摘 要：在我國經濟進入新常態，大力實施供給側改革的背景下，PPP被賦予了化解地方政府沉重債務，規范融資平臺行為，推動新型城鎮化戰略落地等政治意蘊。然而目前我國PPP模式的推廣面臨著立法不完善、主導機構不明、合同性質不清以及監管體系不健全等問題，嚴重束縛著PPP功能價值的發揮。他山之石可以攻玉，在結合域外國家經驗的同時依據我國實際情況，就如何破解PPP制度困境提出對策。

關鍵詞：PPP;制度困境;對策

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.34.064

0 引言

PPP（Public-Private Partnership）直譯為公私合作，雛形可追溯至15世紀英國的付費公路，現代意義上的PPP則起源于英國撒切爾夫人執政時掀起的政府再造運動（Reengineering Government）和民營化浪潮（Privatization），其作為一個專業術語，則是由英國經濟界于1997在聯合國可持續發展的項目管理（Sustainable Project Management，SPM）會議上正式提出的，涵蓋了政府與社會資本合作的各種模式。PPP引入我國后被譯為政府與社會資本合作，本質是政府和社會資本進行長期合作，通過發揮各自的比較優勢，共同提供公共產品和服務的一種契約安排：政府主要負責宏觀層面協調和監督，社會資本負責微觀層面建設和運營，雙方結成伙伴關系，共擔風險和共享利益。經過短短幾年發展，我國的PPP市場在投資規模、入庫數量、覆蓋行業等方面后來居上，超過了世界上任何一個發達國家的水平。根據數據統計，截至2019年8月底，全國范圍內公布中標的PPP項目規模已達15.4萬億元，項目總數為10380個，涵蓋19個行業領域，我國已躍居全球規模最大的PPP市場。與PPP發展速度相比，我國相關配套制度則相對滯后。

1 PPP制度困境

一個成功的PPP項目與完善的PPP制度框架緊密相關，從PPP項目全球實踐情況來看，大多數成功實施PPP項目的國家都建立了相對完善的PPP制度框架來提高效率，實現良好的項目治理，并最終實現PPP項目的穩健發展。我國目前PPP制度體系主要以國務院、財政部和國家發展和改革委員會（下文簡稱國家發改委）頒布的政策為主，存在著PPP立法不完善、主導機構不明確、PPP合同法律性質不清和PPP監管體系不健全等問題。

1.1 PPP立法不完善

目前民間資本參與PPP項目信心不足的深層次原因在于當前PPP立法不完善，突出表現在三個方面：現行法律層級低、PPP專門立法的缺失、法律間不協調。當前我國尚未針對PPP進行專門立法，而主要是通過頒布一系列政策與法規來推動PPP發展，雖然一定程度上有利于推動PPP法律體系的完善，但這些規范性文件大多采用的是意見或通知形式，法律層級低，以及存在相互間的不協調問題。如果沒有穩定的法律保障，會削弱PPP的吸引力，難以有效激發社會資本的投資活力，PPP的作用與價值會大打折扣。

1.2 PPP主導機構不明確

國際上通行方式是在中央層面設置一個專門的PPP行政管理機構，負責統籌推進PPP事項。譬如英國以財政部為軸心下設了5個PPP機構，包括PPP Police Team、Infrastructure UK、The Infrastructure Finance Unit、Project Review Group、Partnerships UK。聚焦我國，現階段我國負責PPP項目推廣工作的主要部門有財政部和國家發改委，其結果造成PPP在推進過程中，面臨著兩個部委、兩套政策體系并行的局面。由于兩部門各自職能權限有所不同，在政策制定時側重點會存在差異，使得利益相關者在參與PPP項目時無所適從。因而PPP的發展亟需立法來明確的一個主導機構，避免政出多門的窘境。

1.3 PPP合同法律性質不清

目前關于PPP合同法律性質，在理論界和實務界存在諸多爭議，爭議的焦點在于PPP合同應該定性為民事合同、行政合同還是兩者兼而有之的“混合合同”。目前出臺的相關法律法規之間也未能明確。財政部出臺的《PPP項目合同指南》（試行）中提到，PPP項目合同應適用于民事訴訟程序，而非行政復議、行政訴訟程序。《特許經營管理辦法》第49條提到，政府實施機構和特許經營者發生爭議時應當協商解決，而對于協商不一致的情況，則沒有明確規定法律救濟途徑，進行了模糊化處理。由于PPP合同的性質決定了利益相關者選擇爭議糾紛的解決方式，如若是民事合同則可以選擇仲裁和上訴;如若是行政合同可選擇行政復議和行政訴訟。PPP合同法律性質界定不清會導致PPP爭議糾紛解決程序適用上的混亂，進而影響社會資本參與PPP的積極性。

1.4 PPP監管體系不健全

當前PPP監管體系不健全主要體現在三方面：其一，監管權力過于分散，分布在國家發改委、財政部以及PPP項目涉及的行業主管部門，各部門缺少有效的協調溝通機制，各自為政，使監管職能部門無法負起有效監督職責，難以全方位對項目進行監管容易致使監管缺位;其二，存在多重監管問題，PPP項目涉及招投標、建設運營移交等眾多環節，長期以來PPP監管流程不規范加上政府職能交叉重疊，容易產生監管過度問題;其三，目前PPP項目信息披露機制還不完善容易增加PPP項目監管主體與社會資本間的信息的不對稱程度，造成的監管成本過高和監管低效問題。有效的監管決定了PPP項目的成功與否，而明確監管機構是解決PPP監管失效的關鍵，但是目前我國監管機構一般內設于政府部門，在PPP中扮演著“運動員”和“裁判員”的雙重角色，監管獨立性難以得到保證。

2 完善我國PPP模式制度體系的對策

2.1 建立完善的法律體系

健全的法律體系是規范化管理的基礎，也是增強社會資本參與PPP項目信心的有效措施。針對目前我國PPP面臨的制度困境，亟需加快PPP立法進程，建立健全符合我國PPP發展的制度體系。日本與我國同屬于大陸法系，我國可借鑒其立法經驗。日本的PPP雖起步較晚，但其立法進程非常迅速，已經形成了一套健全的法律法規和管理體系。日本法律法規體系中最具有代表性的為《PFI推進法》，第一版于1999年發布，隨后在2001年、2005年、2011年、2013年和2016年進行了修訂和完善。我國在推進PPP過程中，應就PPP專門立法，解決PPP“上位法缺失、下位法沖突”的問題;且應從立法上明確PPP的合同屬性;確定PPP主導機構，統籌協調推進PPP的發展。

2.2 設立統一協調的PPP管理機構

設立PPP專職管理機構，可借鑒域外國家在PPP機構設置方面的政府職能分工經驗。以加拿大為例，其成立了專門機構對PPP發展加以管理，在國家層面設置了加拿大PPP中心，其成立于2008年，主要職責包括：（1）PPP理論知識的研究和推廣;（2）促成PPP項目的落地和實施;（3）管理和運營加拿大PPP基金;（4）對PPP模式的適用性和物有所值（Value for Money）進行評估。以日本為例，其成立了PPP/PFI推進委員會，是推廣和管理PPP的唯一官方機構，其委員會的委員和專家均由首相任命，此外還建立了PPP/PFI協會、亞洲PPP/PFI政策研究會、東洋大學PPP研究中心和亞洲PPP研究所等機構。結合當前國家發改委和財政部兩套政策體系同時推進的實際情況，我國可由國務院牽頭建立一個統一協調的PPP管理機構，由其負責統籌推進PPP事項。

2.3 健全PPP糾紛解決機制

PPP模式參與者眾多，利益多元結構復雜，不同主體間難免會存在利益糾紛。在PPP項目推進過程中，利益相關者間發生糾紛甚至嚴重對抗時，法律和合同中預設的糾紛解決機制若能有效的解決矛盾則會推動PPP的向前發展，反之，會致使PPP項目停滯甚至失敗。PPP糾紛解決機制一般應包含調解機制、仲裁機制、訴訟機制等。而目前由于我國還未針對PPP立法，關于PPP合同法律性質眾說紛紜，在PPP理論和實踐中出現了民事合同說、行政合同說以及混合合同說等。PPP合同法律性質的不明會使得PPP項目主體間發生糾紛時所選擇的解決途徑不一，進而會影響社會資本參與PPP的積極性，制約PPP項目可持續發展。一套規范、統一、高效的糾紛解決機制，既關系到社會資本參與PPP項目的意愿，也關系PPP模式的發展，因而在立法層面上健全PPP糾紛解決機制勢在必行，亟需從立法上細分并正確界定因PPP合同產生的糾紛的法律性質，保障PPP利益相關者權利。

2.4 完善PPP監管體系

監管是政府對市場主體的活動進行一定的規范，是政府管理經濟的一種方式。政府對PPP項目的監管在于解決市場失靈問題，主要包括市場準入監管、服務質量監管和價格監管，需通過立法保障和規范政府監管權力的運行，以防止權力被濫用。而我國目前PPP項目的監管仍沿襲著“行業監管”的傳統思維和框架體系，監管權力分散以致監管缺位和多重監管問題，不利于PPP的健康發展。現代監管理念的核心在于監管獨立，PPP監管機構的設置也應該符合這一理念，避免政府在PPP中同時扮演著運動員和裁判員而造成的角色錯位問題。此外，監管機構的職責應分配合理，實現權責對稱，明確監管機構、劃清監管權力歸屬，解決PPP實踐中監管過度與監管不足造成社會資本無所適從的問題。完善PPP監管體系還應增加PPP項目信息的透明度，降低信息的不對稱，減少監督的成本，進而保證監督的效率。另外，我國還可以依托新媒體來搭建信息公開平臺，讓PPP利益相關方能夠及時了解到PPP項目的全生命周期信息、以減少信息尋租空間。

3 結語

PPP并不總是公共產品和服務領域的“靈丹妙藥”，其功能價值的發揮不僅要適應自身發展的客觀規律往往還需要外在條件的支持。PPP如若在實際推行中面臨制度層面的困境，那么其在理論上擁有的提質增效功能將難以發揮。雖然國家發改委和財政部相繼出臺了一系列支持PPP發展的政策法規，但由于其法律層級較低且政出多門未成體系，直接導致了PPP項目在實施過程中與現行的土地制度、稅收制度、招投標制度等方面的規定沖突。既有的制度安排已經無法滿足規模龐大的PPP項目實際發展的需要，亟需通過制度創新，解決既有的制度滯后問題。制度創新是推動PPP規范發展和行穩致遠的有效保障和動力源，一方面要“破”，即消除PPP所面臨的制度障礙，解決下位法不協調的問題;另一方面要“立”，加快PPP立法進程，解決PPP上位法缺失的問題。

參考文獻

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[2]王天義，楊斌.加拿大政府與社會資本合作（PPP）研究[M].北京：清華大學出版社，2018.

[3]王天義，楊斌.日本政府與社會資本合作（PPP）研究[M].北京：清華大學出版社，2018.