百年變局下的瀾湄合作進程與中國角色

盧光盛 王子奇

【關鍵詞】百年未有之大變局;瀾湄區域;瀾湄合作;周邊外交

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.11.004

瀾湄合作（Lancang-Mekong Cooperation， LMC）是首個由瀾滄江—湄公河流域六國共同創建的新型次區域合作機制，是共商共建“一帶一路”的重要平臺。瀾湄合作機制自2016年3月正式啟動以來已取得豐碩成果，一批早期項目成效顯著，機制化、制度化不斷推進。然而，當今世界正處于百年未有之大變局，瀾湄區域以及瀾湄合作不可避免地受到影響與沖擊。大變局下，世界既發生深刻的變化，同時也保有不變的穩定因素，瀾湄區域與瀾湄合作同樣也交織著“變”與“不變”。這些“變”與“不變”共同作用，推動瀾湄合作向更高的發展目標邁進，中國在這一進程中不斷發揮著支撐和引領作用。

百年未有之大變局下瀾湄合作的“變”

習近平主席在不同場合的講話中，曾多次指出當今世界正處于百年未有之大變局。他強調，未來10年，將是世界經濟新舊動能轉換的關鍵10年，將是國際格局和力量對比加速演變的10年，將是全球治理體系深刻重塑的10年。[1]國際格局和力量對比的加速演變以及全球治理體系所面臨的重塑，深刻地影響著瀾湄區域與瀾湄合作的各個方面，瀾湄區域與瀾湄合作呈現出諸多新變化。

一是瀾湄合作愈發成為中國推進周邊外交和塑造良好周邊環境的重要著力點。習近平主席指出，“當前，我國處于近代以來最好的發展時期，世界處于百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩”。中國的快速崛起是百年未有之大變局中的一大亮點，而西方新一輪的“中國威脅論”與戰略猜疑也隨之而來，這對中國周邊環境造成嚴重負面影響。在此背景下，瀾湄合作愈發成為中國推進周邊外交和塑造良好周邊環境的重要著力點。從現實條件而論，中國與湄公河五國都建立了全面戰略合作伙伴關系，政治上相互信任;邊境線、河流線、水陸空交通線猶如血脈，將六方主要經濟區、發展資源緊密連接，開展合作優勢突出。[2]同時，相對中國周邊其他區域，瀾湄區域所面臨的傳統與非傳統安全風險較低，無疑是中國推進周邊外交的重點區域。

瀾湄合作改變了過去以經濟交往為主的外交方式。從政治、經濟、文化等多維度來開展與湄公河國家的合作，并將政治—安全合作列為三大合作支柱之首，表明中國已將湄公河地區納入到地緣戰略依托帶的高度，有效彌補中國在這一地區的“安全短板”，實現次區域的共同發展和穩定，塑造良好的周邊環境。[3]在瀾湄合作的框架下，中國本著“以項目為主導，著重抓好落實”的理念為瀾湄流域國家提供了大量的、有針對性的公共產品，這充分體現了中國“與鄰為善、以鄰為伴”的周邊外交方針，也充分展示了中國“親誠惠容”的周邊外交理念。隨著合作的深化，中國與瀾湄國家基于共同利益的政治互信與安全合作將不斷加強，這有助于中國在東南亞方向塑造良好的周邊安全環境。此外，在指導思想、理念、原則和目標等都已明確的情況下，周邊外交的大戰略急需通過一個個具體的制度、機制去貫徹落實，瀾湄合作為周邊外交制度化、機制化提供了一個良好平臺。

二是瀾湄國家命運共同體作為人類命運共同體先行先試的意義愈加凸顯。百年未有之大變局下另一個重要的“變”，便是全球治理體系的重大變革。由于未能與世界格局的新發展相適應，現行全球治理體系暴露出越來越多的問題，國際社會尤其是廣大發展中國家要求推動全球治理體系改革的呼聲越來越高。面對全球性危機，沒有國家可以獨善其身，世界急需一個全球性、全局性、全方位的治理框架。正是基于這樣的背景，中國提出了共商共建共享的全球治理觀——人類命運共同體理念。全球治理包含全球層次的治理和區域治理，區域治理是全球治理的有機組成部分，區域治理是全球治理的重要基礎。[4]推動人類命運共同體建設這一全球治理方案，同樣需要從區域治理入手。

瀾湄國家命運共同體是首個得到了相關國家正式認可并已經進入建設日程的命運共同體。同時，中國已與越南、老撾和柬埔寨這三個瀾湄區域國家分別明確構建中越命運共同體、中老命運共同體和中柬命運共同體。以瀾湄區域為起點和試點，從中國西南周邊推進人類命運共同體建設，將為中國周邊外交工作提供理論參考和經驗借鑒，增強與其他國家的合作信心，為中國后續推動“中國—東盟命運共同體”、亞洲命運共同體、人類命運共同體建設奠定堅實的基礎。[5] 瀾湄國家命運共同體的構建，有助于推動瀾湄區域共同發展，從而引領全球的可持續發展;有助于維護瀾湄區域的共同安全，從而促進世界的和平穩定;有助于塑造瀾湄區域的共同價值，從而推動“人類命運共同體”理念不斷開花結果。

三是瀾湄區域內大國博弈日益加劇，區域內國際制度競爭愈加激烈。大國博弈始終是世界格局演變的一條主線，現階段的大國博弈主要體現在作為守成大國的美國對新興大國中國的遏制。在中國周邊地區建立排斥中國參與的區域制度，通過排他性的機制建設孤立、圍堵中國，是美國對中國進行遏制的一大舉措，這在東南亞地區體現得尤為明顯。2019年6月，美國正式發布《印太戰略報告》，提出通過外來投資和經濟援助的方式加大對東南亞地區基礎設施等領域的投資，意在提供替代“一帶一路”的美式合作模式。[6]雖然東盟已對此表現出中立態度，但是實際操作上包括瀾湄區域國家在內的廣大東南亞國家都難以置身事外。

國際發展和經濟方面出現了更廣泛的競爭，發展援助再次被視為獲取地緣政治影響力的工具。[7]在地緣博弈中，美國開始逐步回歸地緣經濟外交傳統。有美國學者建言，“國會應該將五角大樓的資源轉移到經濟工具的應用上，以促進美國的國家利益，比如對外援助或投資”。[8]除了涉及瀾湄區域的“印太戰略”外，美國早于2011年便與湄公河下游各國共同起草了《湄公河下游倡議》（LMI）。除美國外，日本、印度等域外大國也積極介入瀾湄區域。日本除了借助其主導的區域內多邊合作機制大湄公河次區域經濟合作（GMS）插手瀾湄區域事務以外，更于近年來在湄公河流域大力推銷日本版“印太戰略”;印度則基于其“東進戰略”推出“湄公河—印度經濟走廊”（MIEC），試圖借此擴大在瀾湄區域的存在和影響。域外大國對瀾湄區域的介入，使得瀾湄區域與瀾湄合作面臨著更為復雜的外部因素，這背后是其謀求地區主導權的邏輯。

百年未有之大變局下瀾湄合作的“不變”

盡管百年未有之大變局為瀾湄區域與瀾湄合作帶來諸多的新變化、新問題，但是瀾湄區域與瀾湄合作的正向發展趨勢并沒有改變。同時，瀾湄區域內的主要矛盾依然是發展問題。中國作為域內唯一的大國，始終保持戰略定力，成為瀾湄區域最大的穩定力量，是瀾湄合作的壓艙石。

一是瀾湄區域始終堅持開放的地區主義，一體化程度不斷加深的趨勢沒有改變。近年來，世界秩序最大的變化之一是全球化進程遭遇嚴重挫折。以“美國優先”和英國“脫歐”為代表的逆全球化思潮甚囂塵上，曾經作為全球化主要推手的美、英等國紛紛調轉船頭逆流而動，奉行貿易保護主義、單邊主義，為全球化蒙上了一層陰影，也嚴重沖擊了區域一體化進程。但有一點不變的是，各國、各地區間的相互依存度沒有下降，全球產業鏈、價值鏈將世界牢牢地捆綁在一起，全球化趨勢并未發生反轉，區域一體化進程仍在繼續。在瀾湄區域，盡管諸多國際制度疊加、內容各異，但區域一體化始終是不變的核心。習近平主席指出，“既要把區域經濟一體化提升到新高度，啟動亞太自由貿易區進程，也要堅持開放的區域主義理念，推動建設開放型經濟新體制和區域合作構架，讓亞太的大門始終向全世界敞開”。開放的地區主義是亞太地區在經濟一體化過程中形成的一種不同于傳統地區主義的區域經濟合作形式，它具有開放性、非歧視性等特點。瀾湄區域是亞太的重要組成部分與熱點地區，開放的地區主義始終是這一區域內國家所奉行的原則。

瀾湄合作始終奉行開放而非封閉的地區主義，合作機制具有開放性。瀾湄合作既包括內向的開放，也包括外向的開放。對內，瀾湄合作建立在多樣性基礎之上，以共商共建共享為原則，推動瀾湄國家命運共同體建設;對外，瀾湄合作并不排斥區域內的其他國際制度以及域外國家、地區和國際組織參與瀾湄區域建設。作為中國—東盟合作的有機組成部分，瀾湄合作秉持中國和東盟一貫倡導的開放的地區主義精神，與大湄公河次區域經濟合作、東盟—湄公河流域開發合作（AMBDC）和湄公河委員會（MRC）等現有次區域合作機制相互補充、相互促進，瀾湄合作的三大重點領域與東盟共同體建設三大支柱完全契合。[9]

瀾湄國家命運共同體是首個得到了相關國家正式認可并已經進入建設日程的命運共同體。同時，中國已與越南、老撾和柬埔寨這三個瀾湄區域國家分別明確構建中越命運共同體、中老命運共同體和中柬命運共同體。圖為中老鐵路跨湄公河特大橋實現首橋合龍。

二是瀾湄區域內的主要問題仍然存在，主要矛盾依然沒有改變，發展仍是瀾湄區域的當務之急。2008年金融危機之后，靠貨幣擴張支撐起來的全球經濟復蘇極其脆弱，在此背景下，一系列涉及全世界的政治、安全問題日益突出，瀾湄區域內存在的問題也困擾著地區進一步發展。在區域制度建設方面，由于瀾湄區域各國所處的發展階段不同、政治經濟發展水平參差不齊，其所面臨的具體問題也不盡相同，使得長期以來各國在推進區域制度建設方面始終存在較多分歧，導致區域制度建設嚴重滯后，阻礙了瀾湄區域一體化深化發展。在非傳統安全方面，湄公河地區一直以來就面臨著非常嚴峻的非傳統安全問題，恐怖主義、毒品生產與販運等問題根深蒂固，傳染性疾病、非法移民、民族分裂主義、環境惡化、經濟金融安全以及信息安全等問題也十分突出，是各種非傳統安全問題表現十分突出的一個區域。[10]

瀾湄區域存在的以上諸多問題本質上都是發展問題。發展問題仍然是當前瀾湄區域的主要矛盾和當務之急，需要通過發展來解決。發展作為時代主題的地位沒有改變，但是其內涵變得更加豐富、形式更加多樣。發展不再局限于經濟發展，而是全方位、多領域可持續發展。瀾湄合作從創建伊始便聚焦地區全面發展與包容性增長。瀾湄合作三大支柱之一便是經濟和可持續發展，互聯互通、產能、跨境經濟、水資源、農業和減貧等五個優先合作方向更是明確指向經濟、民生發展問題。政治安全被列為瀾湄合作三大支柱之首，同時社會人文也被視為瀾湄合作的支柱之一，體現了中國和瀾湄各國對政治安全的重視以及對發展問題的全面認識。瀾湄合作推進至今，合作領域不斷拓寬，合作內容不斷豐富，合作程度不斷加深，合作機制不斷完善，從“3+5合作框架”發展為“3+5+X合作框架”，可以說瀾湄合作是一個全方位的“發展型地區主義”，充滿活力并將引領未來。

三是中國作為瀾湄合作首倡國，不斷發揮支撐和引領作用。瀾湄合作最早由中國領導人正式提出。從構想到建立，從培育期到成長期，瀾湄合作背后無不蘊含著中國的努力與付出、引領與推動。百年未有之大變局下，大國博弈日趨激烈，東南亞尤其是瀾湄區域因其突出的地緣戰略價值成為中美兩大國博弈的焦點地區。以美國為代表的域外國家對瀾湄區域事務的干預，成為瀾湄區域與瀾湄合作最大的不穩定因素之一。面對美國等域外國家對瀾湄區域的戰略滲透，中國始終保持政治和政策定力，按照自身的戰略部署并結合瀾湄國家的訴求，繼續穩步地推動瀾湄合作深化發展。

中國作為瀾湄合作首倡國與引領者，在瀾湄合作機制啟動伊始便主導搭建起領導人會議、外長會、高官會、工作組會等多層會議機制。在瀾湄合作發展的進程中，中國根據瀾湄國家和區域發展的整體需求，及時對合作的重點領域進行政策引導，為瀾湄合作提供全方位、多維度的政策支持。[11]瀾湄合作以項目為先導，為此中國于2016年3月在瀾湄合作首次領導人會議上提出設立了瀾湄合作專項基金，在5年內提供3億美元支持東南亞瀾滄江和湄公河沿岸六國提出的中小型合作項目。面對風險挑戰，中國作為域內唯一的大國，成為瀾湄區域最大的壓艙石，為瀾湄區域一體化進程與瀾湄合作保駕護航，源源不斷地注入新的活力與動力。

百年未有之大變局下中國深化瀾湄合作的路徑思考

習近平主席曾指出，“面對復雜變化的世界，人類社會向何處去？亞洲前途在哪里？我認為，回答這些時代之問，我們要不畏浮云遮望眼，善于撥云見日，把握歷史規律，認清世界大勢”。在百年未有之大變局的背景下，中國要在“變”與“不變”中把握方向，挖掘“大變局”中的有利方面，調動一切積極因素，推動瀾湄合作深化發展。

一是充分理解瀾湄國家對世界秩序轉型的擔憂和焦慮，積極發揮中國作為域內大國的應有作用，在“3+5+X合作框架”下夯實區域“政治安全”。百年未有之大變局帶來的世界秩序轉型和變化也給亞太區域帶來諸多不確定性風險。長期以來，瀾湄國家所奉行的大國平衡戰略在當下面臨更多挑戰，包括瀾湄國家在內的東南亞國家都對在中美兩國之間“選邊站”的潛在風險抱有深切的擔憂與焦慮。

對此，中國可堅持正確義利觀，積極發揮負責任大國作用，旗幟鮮明地發聲反對貿易保護主義、政治孤立主義以及制度霸權;主動釋放善意，明確堅持走和平發展道路的決心，在瀾湄次區域走出一條“對話而不對抗，結伴而不結盟”的國與國交往新路，為國際和區域層面建設全球伙伴關系提供經驗。[12]在瀾湄合作“3+5+X合作框架”下，中國可深入開展與瀾湄國家的多邊安全合作，以非傳統安全為切入點，為瀾湄國家提供區域安全公共產品;夯實區域“政治安全”，通過承擔相應的國際責任提高國家軟實力，增進與瀾湄國家的政治互信，推動構建瀾湄國家命運共同體。

二是積極推動《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）談判，加強瀾湄合作與中國—東盟合作的協調、對接，緩解域外東盟國家對瀾湄合作的疑慮。東盟歷來奉行獨立自主、中立和不結盟的政策，東盟和部分東盟國家對瀾湄合作的發展尚存疑慮。對此，中國可以通過積極推動東盟倡議、規劃和主導的《區域全面經濟伙伴關系協定》談判來釋放善意，突出東盟在包括瀾湄區域在內的東南亞地區的中心地位，以此部分緩解東盟以及東盟國家的疑慮。中國如果能為《區域全面經濟伙伴關系協定》拿出高水平的開放清單，不僅能夠起到引領作用，而且有利于解決中美貿易摩擦與爭端。[13] 2019年9月底在越南舉行的第28輪《區域全面經濟合作伙伴關系協定》談判取得重大進展，便與中國的積極努力密不可分。

中國還可加強瀾湄合作與中國—東盟合作的協調、對接，加強“3+5+X”的合作框架與東盟共同體三大支柱架構的對接，推動瀾湄合作框架與中國—東盟“2+7合作框架”全面對接。例如，具體操作上可以將瀾湄合作五大優先領域之一的互聯互通與《東盟互聯互通總體規劃2025》兼容發展。在中國—東盟自貿區框架下，加強經濟技術合作，建設跨境經濟合作區和產業園區。[14]事實上，無論是推動《區域全面經濟伙伴關系協定》談判，還是加強瀾湄合作與中國—東盟合作的協調、對接，最終都將有助于推動瀾湄區域一體化，推動瀾湄國家命運共同體和周邊命運共同體建設。

三是把握中日關系改善的良好契機，推動瀾湄合作與大湄公河次區域經濟合作互補發展。二戰后，日本長期對東南亞實施經濟援助，是瀾湄區域主要投資來源國之一，是瀾湄區域事務的重要參與者。為提升自身國際政治地位與地區影響力，日本自20世紀90年代初開始，先后在瀾湄區域開展了一系列合作項目。其中，大湄公河次區域經濟合作是目前瀾湄區域內影響最大的國際合作機制之一。

2017年是中日兩國邦交正常化45周年，兩國步入新一輪關系改善周期。中日關系改善為瀾湄區域的發展與瀾湄合作的推進營造了良好的外部環境。中國可抓住中日關系轉暖之機，推動瀾湄合作與深受日本影響的大湄公河次區域經濟合作加強對接，搭建對話協調平臺，促進協同發展。同時，中國可在“一帶一路”框架下推動瀾湄合作、大湄公河次區域經濟合作與東盟發展戰略對接，講好命運共同體的故事。交疊的區域秩序會成為未來國際秩序一個關鍵組成部分，[15]瀾湄合作與大湄公河次區域經濟合作的協作示范，將帶動瀾湄區域內既有國際制度的互補發展，改善區域內“制度擁堵”的局面。

四是繼續深化與印度的合作關系，“龍象共舞”攜手推動瀾湄區域和諧發展。中印兩國有著相似的戰略定位與發展目標，這使得雙方有著廣泛的合作基礎，同時也存在著一定的競爭與矛盾。2019年10月，習近平主席同印度總理莫迪在印度金奈舉行非正式會晤時提出，“實現‘龍象共舞是中印唯一正確選擇，符合兩國和兩國人民根本利益”。[16]莫迪總理也表示，印方愿同中方一道推動盡早達成《區域全面經濟伙伴關系協定》，開展互聯互通合作。[17]百年未有之大變局下，印度同樣受到大國博弈、逆全球化以及貿易保護主義等的嚴重沖擊。在此背景下，印度表現出了積極與中國改善、發展關系的意向。中國可借助當前中印兩國關系良好發展的勢頭，進一步增進中印戰略互信，開拓共處共贏之道;推動中印兩國在地緣利益重疊區增進共同利益融合，在互相照顧彼此核心關切的基礎上嘗試整合中印兩國在湄公河地區內的既有國際合作制度機制;在中印雙方達成共識的基礎上，加強戰略協作，借道孟中印緬經濟走廊建設推動雙方將“一帶一路”倡議與“東進戰略”對接。同時，中印兩國可在湄公河地區探索開展“中印+”合作，共同推動湄公河地區和諧發展。

結? ?語

習近平主席指出，認識世界大勢“要樹立世界眼光、把握時代脈搏，要把當今世界的風云變幻看準、看清、看透，從林林總總的表象中發現本質，尤其要認清長遠趨勢”。百年未有之大變局下，短期內世界形勢發生了劇烈而深刻的變化;長遠來看，目前已經形成的包括全球化、區域一體化在內的大的發展趨勢沒有改變，和平與發展仍然是當今時代的主題。瀾湄區域內各種不穩定性因素與不確定性風險有所增加，但與此同時瀾湄區域一體化的進程仍在持續，瀾湄合作不斷推進，瀾湄國家正在朝著建設命運共同體的目標穩步前進。瀾湄合作是中國推進周邊外交戰略的重要舉措和積極探索，在中國的周邊戰略乃至全球戰略中都具有重要意義。[18]中國在深化瀾湄合作的進程中，始終秉持正確義利觀和親誠惠容理念，在推動構建瀾湄命運共同體中發揮著引領作用。在百年未有之大變局背景下，繼續提高瀾湄合作制度化水平，推動瀾湄合作與中國—東盟合作協調、對接，加強與印度、日本等域外大國在瀾湄次區域一體化進程中的合作，是中國進一步深化瀾湄合作和推動周邊命運共同體建設走深、走實的重要路徑選擇。

【本文是國家社科基金重大項目“‘一帶一路與瀾湄國家命運共同體構建研究”（項目批準號：17ZDA042）;亞洲區域合作思想庫網絡對外委托課題“瀾湄合作與次區域其他機制的協調發展及瀾湄合作下一步發展方向研究”（項目批準號：2019003）;云南大學一流大學建設周邊外交研究理論創新高地項目（項目批準號：C176240103004）的階段性成果】

（第一作者系云南大學周邊外交研究中心首席專家、教授;第二作者單位：云南大學周邊外交研究中心）

（責任編輯：甘沖）

[1] 習近平：《順應時代潮流 實現共同發展》，載《人民日報》，2018年7月26日。

[2] 劉稚、徐秀良：《“一帶一路”背景下瀾湄合作的定位及發展》，載《云南大學學報（社會科學版）》，2017年第5期，第94-100頁。

[3] 盧光盛、熊鑫：《周邊外交視野下的瀾湄合作：戰略關聯與創新實踐》，載《云南師范大學學報（哲學社會科學版）》， 2018年第2期，第27-34頁。

[4] 白云真：《全球治理問題研究的回顧與前瞻》，載《教學與研究》，2007年第4期，第76-83頁。

[5] 盧光盛、黎亞洲：《從周邊起步推動人類命運共同體建設》，載《學習時報》，2017年12月18日。

[6] 彭念：《湄公河合作面臨美國攪局》，載《環球時報》，2019年8月2日。

[7] Bruce Jones， Jeffrey Feltman， Will Moreland，“Competitive Multilateralism Adapting Institutions to Meet the New Geopolitical Environment”， https：//www.brookings.edu/research/competitive-multilateralism.

[8] Robert D. Blackwill， Jennifer M. Harris， “The Lost Art of Economic Statecraft”， Foreign Affairs， April 2016， pp.99-110.

[9] 劉稚：《瀾滄江—湄公河合作的特點、趨勢與路徑》，http：//www.ccnds.ynu.edu.cn/index.php？route=news/details&id=960&cid=4。

[10] 王光厚：《東南亞的非傳統安全問題》，載《外國問題研究》，2011年第1期，第35-41頁。

[11] 李志斐：《六水合一、命運與共：中國瀾湄政策一覽》，載《世界知識》，2019年第16期，第31-33頁。

[12] 盧光盛、別夢婕：《瀾湄國家命運共同體：理想與現實之間》，載《當代世界》，2018年第1期，第42-45頁。

[13] 王孝松：《RCEP開啟區域經貿合作新篇章》，http：//opinion.china.com.cn/opinion_42_214442.html。

[14] 《王毅闡述瀾湄合作五個優先方向、三個重要支撐》，http：//www.gov.cn/guowuyuan/vom/2015-11/13/content_5012583.htm。

[15] 唐世平：《國際秩序的未來》，載《國際觀察》，2019年第2期，第29-44頁。

[16] 《習近平同印度總理莫迪在金奈繼續舉行會晤》，載《人民日報》，2019年10月13日。

[17] 同[16]。

[18] 同[3]。