臨港新片區的法治期待

其格

今年，國務院印發《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》，方案中“新片區參照經濟特區管理”的表述成為一大亮點。經濟特區，是我國向世界開放的重要窗口，在我國經濟發展特別是對外開放的進程中，發揮了獨特而重要的作用。對于新片區的管理，國家要求參照經濟特區進行，令人鼓舞;與此同時，新片區如何參照經濟特區，開展體制機制乃至法治創新，更值期待。

回顧改革開放初期，黨中央以批復政策文件的方式作出了在深圳、珠海、汕頭、廈門試辦經濟特區的重要決策。盡管當時尚未制定立法法，但是相關地方立法權的保障迅速跟進。如，1992年7月1日，全國人大常委會作出授權深圳制定經濟特區法規的決定。1996年3月17日，八屆全國人大四次會議又授予汕頭市和珠海市制定經濟特區法規的權力。由此可見，相對獨特的經濟特區立法權成為了各大經濟特區的“標配”“法治創新”，也成為了經濟特區的重要標簽。不少專家總結改革開放以來經濟特區發展史時紛紛評論，經濟特區的快速發展，特區立法功不可沒。

法治，具有固根本、利長遠、穩預期的重要價值。臨港新片區“參照經濟特區管理”，固然需要著眼于對外投資、貨物貿易、金融服務、物流發展、人才引進、信息便捷等領域，開展具體事項的管理創新;更具標志意義的是，著力在體制機制優化和法規制度供給上參照經濟特區，為國家立法積累可復制的先行經驗、提供可推廣的上海方案。

國家賦予了新片區清晰的目標定位，那就是“打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區”。“參照經濟特區管理”是通往這一目標的必要之路。與這一目標相適應的立法賦權，不僅是新片區自身建設管理的內在要求，更是實現國家對新片區發展目標的必然選項。

在地方立法層面參照經濟特區，需要清晰理解鮮明的價值取向，其立意和宗旨不應局限于對上位法的變通執行，而應按照“改革開放排頭兵、創新發展先行者”的定位，著眼于新片區在新發展理念的指導下堅持高質量發展，在改革開放方面作出探索性、試驗性、先行性、創制性的規定，積極穩妥地開展制度創新，真正承擔起“立法試驗田”的責任和使命。

在地方立法層面參照經濟特區，對于更好地運用法治思維法治方式提出了更高的要求。畢竟國家并未明確新片區就是“經濟特區”，而是“參照經濟特區管理”。再者，按照立法法規定，經濟特區立法權可以被授予“經濟特區所在地的市”或者“經濟特區所在地的省”。“經濟特區所在地的市”在立法法上是專有概念，是“設區的市”之一種，而直轄市不屬于法律意義上“設區的市”，即使新片區被認定為經濟特區，上海市也難以歸屬于“經濟特區所在地的市”。立法法對“省、自治區、直轄市”作了區分，以“直轄市”專指北京市、上海市、天津市和重慶市，因此從字面上看，上海市不能直接算作“經濟特區所在地的省”。

然而，立法法作出“經濟特區所在地的省、市”這一表述是從現有五個經濟特區的實際情況出發所作的規定。在行使地方立法權方面，“省”和“直轄市”的含義總體上是一致的。可見，無論是“參照管理”，還是“經濟特區所在地的省、市”，都需要對其內涵作出新的更為與時俱進的認同和理解，從而拓展將上海市納入其中的解釋空間。

縱觀上海自貿試驗區運行后國家先后三次新設（擴展）自貿試驗區的總體方案，每次都有規則創新的政策賦能、先行先試經驗的復制推廣、因地制宜的制度設計。新時代選擇了臨港新片區，為改革試驗、為發展試航、為開放試壓、為創新“試錯”，就要對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易園區，選擇國家戰略需要、國際市場需求大、對開放度要求高但其他地區尚不具備實施條件的重點領域，實施具有較強國際市場競爭力的開放政策和制度。新片區總體方案以“參照經濟特區管理”作出有力回應，搭建了自貿試驗區與經濟特區的聯動空間，提出了地方立法空間和立法能力的新命題，機遇與挑戰同在。 （作者單位：市人大常委會法制工作委員會立法二處）