鄭 磊 趙計義

一、基本功能語詞梳理的方法嘗試

2017年，黨的十九大明確要求“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威”。2018年修憲將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”，并在2018年6月明確賦予其“推進合憲性審查”的職責(zé)。(1)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》(2018年6月22日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過)。合憲性審查并不完全是一項獨立的程序形態(tài)，而依托于法律草案審查等多類程序存在其中，備案審查機制是合憲性審查的主要制度依托。合憲性審查以及備案審查，均是對象多元、程序多元、功能多元的復(fù)合型機制。其中，梳理與明確其基本功能，是厘定和完善這項多元復(fù)合型機制的認識前提。有學(xué)者指出我國合憲性審查從“既有規(guī)范和實踐運行”角度均面臨的“價值錯落、功能面向不統(tǒng)一的障礙”(2)王蔚：《客觀法秩序與主觀利益之協(xié)調(diào)——我國合憲性審查機制之完善》，載《中國法律評論》2018年第1期。仍然存在，關(guān)于這項認識前提的梳理工作在實踐和理論層面均具有了迫切的現(xiàn)實意義。

關(guān)于合憲性審查功能的討論在十九大集結(jié)號之前主要一直在學(xué)術(shù)層面展開，作為其主要制度依托的備案審查之基本功能地位的思考，則已沉淀了豐富的理論積累與實踐素材，這些素材尤其自2000年立法法頒行以來自各類官方報告中有了豐富而清晰的呈現(xiàn)。筆者擬以2000年立法法頒行的歷年全國人大常委會工作報告以及兩份備案審查工作報告(3)已有的兩份備案審查工作報告分別是：沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》(2017年12月24日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議上)；沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報告》(2018年12月24日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上)。文中使用“備案審查年度報告”“備審年報”“年報”等相關(guān)簡稱。為主要文本語料庫(corpus)，對其中關(guān)于備案審查基本功能的內(nèi)容進行文件文獻梳理，從其語詞展開中分析其基本功能定位的邏輯結(jié)構(gòu)。

圍繞國家機關(guān)工作報告展開國家機關(guān)研究，近年來在一些學(xué)科、相關(guān)領(lǐng)域多有嘗試。例如，以政府工作報告為主要文本分析政府職能轉(zhuǎn)變，在行政管理研究中的運用。(4)例如，鄧雪琳：《改革開放以來中國政府職能轉(zhuǎn)變的測量——基于國務(wù)院政府工作報告(1978—2015)的文本分析》，載《中國行政管理》2015年第8期；文宏：《中國政府推進基本公共服務(wù)的注意力測量——基于中央政府工作報告(1954—2013)的文本分析》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2014年第2期；岳立濤：《我國政治發(fā)展規(guī)劃中的問題及對策分析——以2004年至2010年國務(wù)院政府工作報告為分析視角》，載《重慶社會主義學(xué)院學(xué)報》2011年第1期。政府工作報告這一文本，具有法律效力，“是一個具有施政綱領(lǐng)性質(zhì)的政策性文本”。(5)文宏：《中國政府推進基本公共服務(wù)的注意力測量——基于中央政府工作報告(1954—2013)的文本分析》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2014年第2期。國務(wù)院的工作報告中所表明的工作目標和實施方案，“是我國政府每年工作的行動綱領(lǐng)，是政府每年行動意識的公開承諾，是我國政府配置資源與行動的指揮棒”。(6)鄧雪琳：《改革開放以來中國政府職能轉(zhuǎn)變的測量——基于國務(wù)院政府工作報告(1978—2015)的文本分析》，載《中國行政管理》2015年第8期。再如，有學(xué)者通過對最高人民法院工作報告的研究，梳理最高人民法院政治話語的變遷過程。選擇政治話語分析切入的原因之一是，“人們的話語交流的結(jié)構(gòu)反映了政治行為的結(jié)構(gòu)，它使人們能夠認識到政治行為的特點，并且在話語使用過程中，言說者不但是話語的使用者，而且言說者本身也反過來受制于所使用的話語本身”。(7)Chilton P. Analyzing Political Discourse： Theory and Practice. London：Routledge，2004：21.轉(zhuǎn)引自鄭智航：《最高人民法院政治話語的變遷及雙向調(diào)適策略——以1980—2010年〈最高人民法院工作報告〉的話語分析為主線》，載《甘肅社會科學(xué)》2013年第5期。而選擇工作報告進行分析的原因在于：第一，工作報告的政治話語表達具有客觀性和嚴謹性；第二，工作報告具有制度連貫性。基于這些文本特點，也有學(xué)者圍繞最高人民法院工作報告梳理其政治任務(wù)的變化。(8)參見時飛：《最高人民法院政治任務(wù)的變化——以1950—2007年最高人民法院工作報告為中心》，載《開放時代》2008年第1期。在近年來的憲法學(xué)研究中，國家機關(guān)研究比重不斷提高，廣泛援引官方文件、歷史資料論證規(guī)范內(nèi)涵，是一項重要的研究方法或方法要素。例如，關(guān)于議行合一、民主集中制等內(nèi)涵的探知，不可避免地需要回到1982年憲法修改時諸多官方文件和重要見證人的官方講話中。(9)參見錢坤、張翔：《從議行合一到合理分工：我國國家權(quán)力配置原則的歷史解釋》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2018年第1期；林彥：《國家權(quán)力的橫向配置結(jié)構(gòu)》，載《法學(xué)家》2018年第5期；杜強強：《議行合一與我國國家權(quán)力配置的原則》，載《法學(xué)家》2019年第1期；林彥：《民主集中制的規(guī)范內(nèi)涵及立法具體化》(未刊稿)，載《第十五屆中國憲法學(xué)基本范疇與方法學(xué)術(shù)研討會論文集》，2019年6月22日—23日，蘇州。

在此類研究中，聚焦全國人大常委會工作報告以及備案審查年度報告梳理備案審查制度基本功能的語詞展開，同樣基于以下考慮：第一，工作報告等文件具有相當(dāng)?shù)恼叫浴乐斝院涂陀^性。第二，工作報告具有連續(xù)性。自2000年立法法制定以來，除個別年份以外，全國人大常委會工作報告均會不同程度的提及備案審查制度實施情況，在個別年份會明確指出其基本功能。而備案審查年度報告雖然僅有2017年和2018年兩份報告，但是已經(jīng)逐漸制度化、常規(guī)化。(10)《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報告》(2018年12月24日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上)提出，“逐步健全向常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r的制度”。全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹也指出，備審年報的第二次出場，“標志著全國人大常委會聽取和審議年度備案審查工作情況報告已經(jīng)形成慣例和制度，未來將繼續(xù)堅持下去”。參見梁鷹：《全國人大常委會2018年備案審查工作報告述評》，載《中國法律評論》2019年第1期。第三，全國人大常委會工作報告是全國人大常委會工作的總結(jié)和接下來的行動綱領(lǐng)，而備案審查年度報告在一定程度上也是備案審查工作的總結(jié)和下一年的安排，均具備總結(jié)經(jīng)驗、推陳出新的功能。在語詞展開的文件梳理基礎(chǔ)上，筆者輔之以憲法審查制度類型典型國家的制度功能結(jié)構(gòu)的發(fā)展軌跡對照，嘗試揭示可為我國所參考的內(nèi)涵完整、動態(tài)發(fā)展的基本功能邏輯結(jié)構(gòu)。

如此方法的運用，類似于語料庫語言學(xué)(corpus linguistic)方法，這并非典型的法學(xué)研究方法。基于語料庫的語言分析有四個主要特征：(1)是經(jīng)驗式的，分析文本中語言運用的實際模式；(2)以語料庫作為分析的基礎(chǔ)；(3)使用自動和交互技術(shù)；(4)定量和定性相結(jié)合的分析方法。(11)Biber, Conrad & Reppen, 1998. 轉(zhuǎn)引自劉志鑫：《語料庫語言學(xué)作為一種憲法學(xué)研究方法》(未刊稿)，載《第十三屆中國憲法學(xué)基本范疇與方法學(xué)術(shù)研討會論文集》，2017年12月16日—17日，鄭州。相比于動輒幾十萬、幾百萬語詞的語料庫，基于歷年全國人大常委會工作報告以及兩份備案審查工作報告樣本形成的只是所謂的準語料庫，如此準語料庫方法的運用，其所揭示的內(nèi)涵在提供重要參考的同時，也需要進一步接受更大數(shù)據(jù)沉淀基礎(chǔ)上之語料庫、實踐發(fā)展尤其是規(guī)范內(nèi)涵等多方面的檢視。

二、基本功能語詞展開的三階段梳理

1979年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規(guī)定了省級人大及其常委會制定和頒布地方性法規(guī)的權(quán)力，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案。1982年修憲時，省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力被明確寫入憲法，彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》中專門提到，肯定省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力，是“根據(jù)發(fā)揮中央和地方兩個積極性的原則，規(guī)定中央和地方適當(dāng)分權(quán)，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強了地方的職權(quán)”；(12)彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》(1982年4月22日在第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議上)。在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中提到省級人大及其常委會地方性法規(guī)制定權(quán)時也是歸屬于“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強地方政權(quán)的建設(shè)”這一部分。(13)彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》(1982年11月26日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上)。1982年的全國人大常委會工作報告，在介紹全國人大常委會對地方性法規(guī)備案情況時，更多地偏重于發(fā)揮地方的積極性，指出：“各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)的實際需要，制訂地方性法規(guī)，有利于各地因地制宜，發(fā)揮主動性、積極性，有利于加強法制建設(shè)，保障和促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。”(14)楊尚昆：《中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第五次會議全國人大常委會工作報告》(1982年12月6日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上)。

以“備案”為關(guān)鍵詞對全國人大常委會工作報告進行檢索，在1983—1988年的全國人大常委會工作報告中并沒有提到，直到1989年的工作報告中簡單提及了專門委員會進行了“審查向常委會備案的地方性法規(guī)”的工作。(15)彭沖：《中華人民共和國第七屆全國人民代表大會第二次會議全國人大常委會工作報告》(1989年3月28日在第七屆全國人民代表大會第二次會議上)而進入20世紀90年代后，除1993年和1997年未提到“備案”之外，其余年份均有涉及。1990年的全國人大常委會工作報告在今后工作板塊的“加強社會主義民主和法制建設(shè)，進一步搞好立法和監(jiān)督工作”部分，嚴肅指出：

近幾年，制定的行政法規(guī)和地方性法規(guī)越來越多，在國家政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活中發(fā)揮了重要作用，但有的也存在著相互之間不一致，甚至同國家的法律相抵觸的情況。為了維護法制的統(tǒng)一性，對向常委會備案的地方性法規(guī)，以及國務(wù)院制定的行政法規(guī)，有關(guān)專門委員會要進行審查，如發(fā)現(xiàn)有與憲法和法律相抵觸的情況，應(yīng)提出處理意見，報常委會決定。這方面的工作還是薄弱環(huán)節(jié)，要認真改進和加強。(16)彭沖：《中華人民共和國第七屆全國人民代表大會第三次會議全國人大常委會工作報告》(1990年3月28日在第七屆全國人民代表大會第三次會議上)。著重號為筆者所加。

這是全國人大常委會首次在工作報告中提到備案審查制度“維護法制的統(tǒng)一”的基本功能，為其基本功能的表述與規(guī)定確定了基調(diào)。1991年的工作報告將備案審查制度置于“常委會要加強對憲法實施的監(jiān)督”部分進行介紹，指出備案審查制度可以發(fā)揮“維護憲法的尊嚴，確保憲法的有效實施”的功能。(17)彭沖：《中華人民共和國第七屆全國人民代表大會第四次會議全國人大常委會工作報告》(1991年4月2日在第七屆全國人民代表大會第四次會議上)。著重號為筆者所加。在此后的1992年、1994年和1995年工作報告中，均提到了“為了維護(國家)法制的統(tǒng)一”，全國人大常委會對地方性法規(guī)進行了備案審查。1998年的工作報告中明確強調(diào)“監(jiān)督憲法的實施，包括對行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件進行合憲性審查，是全國人大常委會的一項重要職權(quán)”。在此基礎(chǔ)上嚴肅并清晰地指出：

本屆對備案的地方性法規(guī)，交由專門委員會進行了初步審查，有的專門委員會還對個別不符合憲法、法律規(guī)定的地方性法規(guī)提出了糾正意見。但這項工作與憲法的要求還有差距。必須進一步建立和健全違憲審查制度，對憲法監(jiān)督的內(nèi)容、形式和程序作出明確規(guī)定。(18)田紀云：《中華人民共和國第九屆全國人民代表大會第一次會議全國人大常委會工作報告》(1998年3月10日在第九屆全國人民代表大會第一次會議上)。

從20世紀八九十年代全國人大常委會的工作報告來看，在賦予省級人大及其常委會立法權(quán)時，強調(diào)“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的前提下發(fā)揮地方積極性。隨著法規(guī)的數(shù)量越來越多，法規(guī)之間不一致、法規(guī)與法律不一致等問題逐漸凸顯，“維護法制的統(tǒng)一”作為備案審查的基本功能，在全國人大常委會工作報告中開始出現(xiàn)并且常見。但當(dāng)時備案審查制度僅在憲法以及地方組織法中有原則性的規(guī)定，需要更為具體的制度設(shè)置。這也是全國人大常委會在工作報告中所提到的要“根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，采取措施，建立制度，切實做好”。(19)彭沖：《中華人民共和國第七屆全國人民代表大會第四次會議全國人大常委會工作報告》(1991年4月2日在第七屆全國人民代表大會第四次會議上)在此背景下，立法法對備案審查制度作了相對而言較為系統(tǒng)的規(guī)定。而在立法法制定之后，關(guān)于備案審查制度基本功能的認識與表述，以歷年全國人大常委會工作報告以及兩份備案審查工作報告為主要線索進行文件文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，呈現(xiàn)出逐漸豐富的三個階段。在此脈絡(luò)中，迄今的兩份備案審查年度工作報告均居于關(guān)鍵節(jié)點。

1.“維護國家法制統(tǒng)一”階段(2000—2017年)

2000年，《關(guān)于〈中華人民共和國立法法(草案)〉的說明》中指出，“為了維護法制的統(tǒng)一……規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的備案審查程序”。(20)顧昂然：《關(guān)于〈中華人民共和國立法法(草案)〉的說明》(2000年3月9日在第九屆全國人民代表大會第三次會議上)。立法法通過之后至2017年，歷年的全國人大常委會工作報告中通常均會專門提及備案審查工作(2008年十一屆全國人大一次會議除外)，涉及其基本功能或目的，一般都固定化地表述為“維護國家法制統(tǒng)一”，有時提及“維護憲法法律權(quán)威”。(21)統(tǒng)計2001年至2017年的全國人大常委會工作報告，關(guān)于備案審查的基本功能或目的，明確提及“國家法制統(tǒng)一”的有2001年、2002年、2004至2007年、2011年、2016年、2017年；提及“維護憲法法律權(quán)威”的則有2005年、2016年。由此，“維護國家法制統(tǒng)一”是自《關(guān)于〈中華人民共和國立法法(草案)〉的說明》至首份備案審查年度報告之前關(guān)于備案審查制度基本功能(目的)的慣常表述，這準確體現(xiàn)出備案審查制度立足立法監(jiān)督、聚焦法制統(tǒng)合的制定定位。

2.“保證中央令行禁止，保證憲法法律實施”階段(2017—2018年)

2017年底的首份備案審查年度報告拓展了此前關(guān)于備案審查基本功能的單一表述，法工委在首份年報中將備案審查制度的基本功能明確表述為兩項，即“一是保證中央令行禁止，二是保證憲法法律實施”，并提及其“對提高地方立法質(zhì)量也具有積極作用”，前兩項更新確立了關(guān)于備案審查基本功能的基本表述。

2018年3月的全國人大常委會工作報告，采納這項二元表述并整合此前的單一表述，綜合表述為：“保證中央令行禁止，保障憲法法律實施，維護國家法制統(tǒng)一。”

3.“保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實施，保護公民法人合法權(quán)利”階段(2018年至今)

第二份年度報告將備案審查基本功能進一步擴充表述為“保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實施，保護公民法人合法權(quán)利”的三元結(jié)構(gòu)，并用“初衷所在、職責(zé)所在”之措辭予以強調(diào)。

2019年3月的常委會工作報告沒有專門就備案審查工作提及其基本功能，但在整體回顧過去一年的“依法履行人大監(jiān)督職責(zé)”部分時講到“既確保憲法法律有效實施，又確實幫助‘一府一委兩院’改進工作”，這是常委會工作報告中整體總結(jié)監(jiān)督履職時雖非總用但也常用的表達，例如，2016年度報告在總結(jié)“依法行使監(jiān)督職權(quán)”時提及“確保憲法法律得到有效實施，促進‘一府兩院’依法行政、公正司法”。(22)張德江：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2016年3月9日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2016年第2號。

表1 近期全國人大文件中關(guān)于備案審查制度基本功能(目的)的表述結(jié)構(gòu)(截至2019年3月)

三、基本功能語詞展開的邏輯結(jié)構(gòu)

從前述語詞展開的對比中可見，在人大相關(guān)文件中關(guān)于備案審查基本功能的表述方式上，類似于人大監(jiān)督整體的基本功能，但在具體表述和側(cè)重點上，前者的表述有其特點：圍繞“確保憲法法律有效實施”并同時強調(diào)重點。例如，始終單列置頂強調(diào)的是“保證中央令行禁止”，常常單列強調(diào)的功能依出現(xiàn)頻率和出現(xiàn)時間，大致還包括“維護國家法制統(tǒng)一”、(23)參見沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告——2017年12月24日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議上》；張德江：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2018年3月11日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2018年第2號；沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報告——2018年12月24日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上》。“保護公民法人合法權(quán)利”、(24)沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報告——2018年12月24日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上》，“二、關(guān)于落實‘有備必審’情況”部分。“提高地方立法質(zhì)量”、(25)沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告——2017年12月24日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議上》，“一、開展備案審查工作的依據(jù)和意義”部分。“推動全面依法治國向縱深發(fā)展”。(26)沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告——2017年12月24日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議上》，“四、下一步工作考慮”部分。

借鑒各國憲法審查、立法監(jiān)督之基本功能的比較法經(jīng)驗觀之，這些常見功能表述之間的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)是清晰的：“保障憲法法律實施”是總括性功能，包含“維護國家法制統(tǒng)一”和“保護公民法人合法權(quán)利”兩大部分。在立法監(jiān)督制度以及抽象性審查方式主導(dǎo)的憲法審查中，前者是功能重點；在合憲性審查制度建制與完善的初期，法制統(tǒng)合常常成為功能重點。“保證中央令行禁止”與“維護國家法制統(tǒng)一”具有雙重密切關(guān)聯(lián)：一方面，“保證中央令行禁止”則是“維護國家法制統(tǒng)一”的重要組成部分，這尤其體現(xiàn)在單一制國家的法制統(tǒng)合要求中，也是憲法第3條第4款的“央地職權(quán)劃分”條款中“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”要求的體現(xiàn)；另一方面，在全面依法治國的進程與圖景中，“維護國家法制統(tǒng)一”將越來越成為“保證中央令行禁止”的主要實現(xiàn)途徑。由此，備案審查基本功能的四項常見表述及其邏輯結(jié)構(gòu)可以簡述為：憲法實效為總括性功能，包含法制統(tǒng)合與人權(quán)保障兩大板塊，中央主導(dǎo)則是前者的重點所在。當(dāng)然，這只是關(guān)于功能關(guān)系理想類型式的大致表述，相互之間的重疊交錯關(guān)系，自不待言(詳見圖1和圖2)。

圖1 備案審查基本功能結(jié)構(gòu)(1)

圖2 備案審查基本功能結(jié)構(gòu)(2)

基于功能表述的上述內(nèi)涵結(jié)構(gòu)關(guān)系，觀察前述三階段的歷時性梳理可知，“保障憲法法律實施”是其基本功能表述中的主線，內(nèi)涵上包含于其中的“保證中央令行禁止”“維護國家法制統(tǒng)一”“保護公民法人合法權(quán)利”，分別在不同時期與之并列出現(xiàn)，表明備案審查制度發(fā)展時期的功能側(cè)重點。

其中，2017年底首份備案審查年度報告將“保證中央令行禁止”單列并置于首位，成為當(dāng)前考察備案審查制度的標志性表達，直觀地強調(diào)了中央的權(quán)威，同時，其作為法制統(tǒng)合之組成部分，客觀上有重點地促進了“維護國家法制統(tǒng)一”的功能目的。

在第二份備案審查年度報告中，首項基本功能表述進一步聚焦于“保證黨中央令行禁止”，一字之增，其意義可以從兩方面考察：一方面，進一步明確了首份年報中“保證中央令行禁止”的重點，并豐富了其內(nèi)涵，這是2018年憲法修改中增列入憲法第1條第2款的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款在備案審查制度建設(shè)中的體現(xiàn)。從實踐來看，2017年修正的《行政法規(guī)制定程序條例》已經(jīng)強調(diào)列入國務(wù)院年度立法工作計劃的行政法規(guī)項目應(yīng)當(dāng)“貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署”，部分地方也把“不符合社會主義核心價值觀”作為“不適當(dāng)情形”的判斷標準之一。(27)例如，《黑龍江省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》(2018年修改)第9條規(guī)定：“對報送備案的規(guī)范性文件，主要審查是否存在下列情形：……(九)不符合社會主義核心價值觀等其他應(yīng)當(dāng)予以修改或者撤銷的不適當(dāng)情形。”又如，《湖北省人大常委會法規(guī)工作室關(guān)于2018年度省人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作情況的報告》中指出：“在具體審查工作中，法規(guī)工作室堅持原則性和靈活性相結(jié)合，不僅審查規(guī)范性文件是否與上位法相一致，還審查其立法目的、實施效果是否與黨中央決策部署和有關(guān)文件精神、社會主義核心價值觀和改革發(fā)展穩(wěn)定大局相符合。”內(nèi)蒙古自治區(qū)法制工作委員會《關(guān)于規(guī)范性文件備案審查工作情況的報告》(2019年1月14日在內(nèi)蒙古自治區(qū)第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議上)也指出：“審查的重點是規(guī)范性文件的制定權(quán)限和程序、公民的權(quán)利義務(wù)、行政處罰、行政許可、行政強制措施以及社會主義核心價值觀等內(nèi)容。”另一方面，這也在客觀上進一步突出了黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查機制建設(shè)與體系建構(gòu)的議題及其在備案審查制度整體建設(shè)中的話題。

不容忽視的是，“保護公民法人合法權(quán)利”雖然沒有自一開始并始終單列為備案審查的基本功能，但其始終是“保障憲法法律實施”這項總括性功能的重點板塊，備案審查年度報告的事例選擇也體現(xiàn)了這一點，例如，首份備案審查報告并非沒有關(guān)注公民權(quán)利的保障，從首份備案審查報告所列舉的備案審查事例來看，諸多備案審查事例尤其是對《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋(二)》的審查維護了公民的合法權(quán)利，取得了良好的社會影響。不過從首份備案審查年度報告中內(nèi)在蘊含的價值追求到第二份備案審查年度報告明確提出的“保護公民法人合法權(quán)利”，備案審查制度雖然仍將以法制統(tǒng)合作為制度重點，但人權(quán)保障取向逐漸清晰明確。與此同時，人權(quán)保障的訴求將為推動備案審查制度的發(fā)展與完善提供重要動力與豐富經(jīng)驗。

四、合憲性審查基本功能演變的比較法軌跡

嵌套在一國特定政治經(jīng)濟文化脈絡(luò)中的憲法審查，其基本功能的結(jié)構(gòu)與重點會呈現(xiàn)出不同程度的區(qū)別。關(guān)于憲法審查模式類型的教科書模板都會提及兩種主要的模式原型：以美國為代表的由普通法院審查的分散審查模式以及以德國、法國為代表的由憲法法院等專門國家機關(guān)進行的集中審查模式，兩者也分別對應(yīng)著偏重人權(quán)保障以及偏重法制統(tǒng)合的基本功能定位。相對而言，兩種模式原型中的大陸法系傳統(tǒng)下的專門機關(guān)集中式審查的原理和技術(shù)對我國更具有直接的參照意義，而這種制度外觀上的參照近似性，正是因為功能結(jié)構(gòu)上以法制統(tǒng)合為主的近似性。

隨著各國和地區(qū)憲法審查制度的交流發(fā)展，各審查模式典型國家和地區(qū)在基本功能上也呈現(xiàn)出交融顧盼的總體趨勢，集中式審查模式之兩大典型——德國、法國合憲性審查的基本功能越來越多地呈現(xiàn)出人權(quán)保障功能，就是其中的典型現(xiàn)象。

1. 德國憲法審查的主觀化傾向

在凱爾森式憲法法院模式中，根據(jù)法律秩序的位階理論，通過對規(guī)范尤其是法律的憲法審查，達至法律規(guī)范的統(tǒng)一和融貫，這是憲法審查的第一要義。憲法審查是對“憲法的優(yōu)先性”和“法律的等級效力”的重要保障。憲法審查的目的在于消除違法行為，但同時，憲法法院對于公民憲法訴愿的管轄權(quán)同樣可以起到保障公民憲法權(quán)利的功能。(28)參見王銀宏：《通過憲法法院的憲法審查：凱爾森的理論與實踐》，載《政法論壇》2015年第4期。維護客觀法秩序是憲法法院的主要目的，而保障主觀公權(quán)利則會因客觀法秩序的維護伴隨而生，二者有明顯的主次關(guān)系。(29)參見陳淳文：《法國2008年修憲論抽象違憲審查制度的發(fā)展》，載臺灣《“中研院”法學(xué)期刊》2015年第17期。

德國憲法法院的主要功能在于規(guī)范審查，具有不同于以主觀訴訟為原則的普通法院審判程序的異質(zhì)性，例如，第一，無論發(fā)動方式如何，規(guī)范審查都無關(guān)具體個人的基本權(quán)利或者機關(guān)的主觀利益。第二，在規(guī)范審查程序中，憲法法院審查對象為法律，只有提請人，并不存在相對人。(30)參見田偉：《憲法法院如何審理案件——德國聯(lián)邦憲法法院庭審側(cè)記》，載《中國憲法年刊》(總第13卷)，法律出版社2018年版。第三，不同于普通法院司法程序中應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，在規(guī)范審查程序中，憲法法院可以依職權(quán)擴張審查標的(《聯(lián)邦憲法法院法》第78條)。以兩種主要的規(guī)范審查程序為例，在抽象規(guī)范審查程序中，引發(fā)憲法審查的原因不是法院所審理的個案，無須考慮個案事實和具體情境，其目的是維護法體系內(nèi)的客觀規(guī)范秩序，并不考慮個案情境中的權(quán)益關(guān)系。(31)參見柳建龍：《德國聯(lián)邦憲法法院的抽象規(guī)范審查程序》，載《環(huán)球法律評論》2017年第5期。而在具體規(guī)范審查程序中，引發(fā)憲法審查的原因雖然是法院所審理的具體案件，但憲法法院并不介入案件審理的具體過程，而只審查具有“裁判關(guān)聯(lián)性”的法律是否有違憲的可能，具體規(guī)范審查的目的仍在于“維護法一致性與法安定性”。(32)參見楊子慧：《論具體法規(guī)審查》，載臺灣《輔仁法學(xué)》2000年第19期。可見，在以上兩種規(guī)范審查程序中，維護客觀法秩序、維護法制統(tǒng)一為主要目的。簡而言之，在規(guī)范審查程序中，憲法法院避免介入具體的案件和爭議之中，不考慮具體的主觀利益，同時可以依職權(quán)擴張審查標的，這些都體現(xiàn)了規(guī)范審查程序以維護法制統(tǒng)一為主要功能的取向。

與此同時，德國憲法法院對于公民憲法訴愿的管轄權(quán)則體現(xiàn)側(cè)重于人權(quán)保障的功能定位。由于憲法訴愿程序以保障公民的基本權(quán)為宗旨，因此出現(xiàn)了和以主觀訴訟為主的普通法院審判程序的類似之處：其一，提起憲法訴愿的公民須滿足自身的、現(xiàn)實的以及直接的基本權(quán)侵害存在的可能性；其二，如果法院裁判被撤銷，而該裁判是根據(jù)違憲法律作出的，則聯(lián)邦憲法法院宣告該法律無效。(33)參見Hanno Kube：《德國法上的裁判憲法訴愿》，陳英鈐譯，載臺灣《月旦法學(xué)雜志》2017年第40期。不同于具體規(guī)范審查程序中的憲法法院僅審查法律是否違憲，而不對法院裁判作出判斷，在因法律違憲而導(dǎo)致裁判違憲的情況下，憲法法院同時撤銷法院終局裁判和違憲法律，客觀上已經(jīng)介入了主觀訴訟程序，有學(xué)者甚至認為即使憲法法院不宣稱其為最后審級，但事實上已成為法院體系的最頂端，會導(dǎo)致憲法法院的職能“從客觀規(guī)范秩序的維持，慢慢轉(zhuǎn)變成以維護個人主觀權(quán)利為主”。(34)前引，陳淳文文。公民提請憲法訴愿以維護主觀權(quán)利為動機，由于這一動機之泛在與強烈，與國家機關(guān)提請相比，憲法訴愿的案件數(shù)量遠多于其他類型案件的總和，甚至已經(jīng)不可避免地出現(xiàn)了憲法訴愿案件數(shù)量過大的問題，(35)自1951年9月7日至2000年12月31日，德國憲法法院共收件132002件，其中憲法訴愿為126962件。參見湯德宗、吳信華、陳純文：《論違憲審查制度的改進——由“多元多軌”到“一元單軌”的改制方案》，載湯德宗主編：《憲法解釋之理論與實務(wù)》(第4輯)，臺灣新學(xué)林出版股份有限公司2005年版，第556頁。2017年憲法訴愿案件(包括合并審理的案件)共計5784件，抽象及具體規(guī)范審查案件有29件，涉及選舉程序的有7件，機關(guān)爭議有1件，暫時命令有161件。參見張千帆：《2017年德國憲法學(xué)發(fā)展概要》，載《中國憲法年刊》(總第14卷)，法律出版社2019年版，第167頁。這未必意味著憲法法院以法制統(tǒng)合為主導(dǎo)功能的規(guī)范定位會產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性位移，但其功能結(jié)構(gòu)的主觀化傾向則客觀存在，有學(xué)者甚至認為，德國的憲法審查制度雖然以維護憲法最高性、架構(gòu)合憲秩序為要務(wù)，但是在實際運作中則以保障人權(quán)為主。(36)參見前引，湯德宗書，第550頁。

2. 我國臺灣地區(qū)“憲法”訴訟新制的人權(quán)保障功能進一步顯現(xiàn)

功能結(jié)構(gòu)方面的類似軌跡，也體現(xiàn)在深受德國憲法法院制度影響的我國臺灣地區(qū)“大法官”解釋制度的演進歷程中。以功能結(jié)構(gòu)的變化為線索，“大法官”解釋制度的發(fā)展大致可以劃分為如下五個階段，尤其是隨著2018年所謂“憲法訴訟法”的通過并將于3年后施行，人權(quán)保障的功能、主觀化的傾向?qū)⑦M一步凸顯。

第一，排斥公民參與，側(cè)重統(tǒng)一法律見解。第一屆大法官于1948年召開第一次會議并制定《“司法院大法官”會議規(guī)則》，規(guī)定申請解釋憲法的以“中央或地方機關(guān)”為限，公民不得提出申請。所申請的事由也僅限于憲法疑義，法令違憲解釋或法令統(tǒng)一解釋，解釋案的決議也是以大法官會議的形式作出。尤其是法令統(tǒng)一解釋制度，強調(diào)其“統(tǒng)一”的功能，側(cè)重于統(tǒng)一適用上的不同見解，以維持法律的秩序。(37)參見牟憲魁：《大法官釋憲制度在近代中國的形成及其初步實踐》，載《山東大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2012年第1期。

第二，初步引入公民申請，但以規(guī)范控制為核心。在國民黨政府?dāng)⊥伺_灣之后，受德國法的影響于1958年制定“司法院大法官會議法”引入人民申請“釋憲”的制度，但其解釋的標的僅限于法令，且如果公民乃是因為個人權(quán)利受侵害而申請“釋憲”，即使最終法令無效，也無法獲得救濟，導(dǎo)致公民申請積極性并不高。該階段的大法官解釋制度仍然以規(guī)范控制為核心，尚未足夠關(guān)注公民的主觀權(quán)利。

第三，給予公民特別救濟，加強對公民主觀權(quán)利的保障，但仍以規(guī)范控制為核心。20世紀80年代，“大法官”分別作出第177號和第185號解釋，當(dāng)公民申請“釋憲”，法令被認定“違憲”之時，公民有權(quán)就原因案件向法院請求特別的救濟，使得公民成為申請“釋憲”的主要動力。但是，由于并未改變大法官只審查法令是否違憲而不涉足個案的情形，因此公民申請釋憲制度仍不是專為特別的主觀權(quán)利救濟而設(shè)計的制度，更多的是仿照奧地利對申請者為厘清法律狀態(tài)所做貢獻的“射中者獎金”。(38)參見蘇永欽：《裁判憲法訴愿？——德國和臺灣違憲審查制度的選擇》，載臺灣《法令月刊》2007年第3期。加之371號解釋所確立的法官申請釋憲制度，更隱含著對立法者權(quán)威以及法安定性的考慮，而大法官解釋也不涉及個案，只審查法律問題。大法官解釋制度雖然向德國憲法法院靠近，但仍不改規(guī)范控制的核心。(39)參見前引，蘇永欽文；蘇永欽：《改革需要全新的歷史視野與成本觀念》，載臺灣《月旦法學(xué)雜志》1998年第42期。不過，由于公民提出申請解釋的數(shù)量占據(jù)絕大多數(shù)，大法官解釋制度在客觀上所發(fā)揮的保障人權(quán)的作用也越來越明顯。

第四，大法官解釋制度司法化。1993年所謂“司法院大法官會議法”修改為“司法院大法官審理案件法”，由 “大法官會議掌理解釋憲法及統(tǒng)一解釋法律與命令之事項”改為由“司法院大法官，以會議方式，合議審理司法院解釋憲法與統(tǒng)一解釋法律及命令之案件”。大法官解釋制度逐漸去行政化，進行司法化。釋字601號解釋一方面指出，“司法院大法官”為“憲法”上的法官，“大法官”與普通法院法官只是職權(quán)分工不同，“大法官”及法官“均系被動依法定程序?qū)€案之憲法、法律或事實上爭議，獨立、中立做成終局性、權(quán)威性之憲法或法之宣告之本質(zhì)，則無二致”，行使的是司法權(quán)；另一方面指出，在程序上，以解釋的方式賦予了“司法院大法官”擁有權(quán)利暫時保護機制，其原因也在于“為確保司法解釋或裁判結(jié)果實效性之保全制度，乃司法權(quán)核心機能之一，不因憲法解釋、審判或民事、刑事、行政訴訟之審判而有異”。(40)臺灣地區(qū)大法官會議釋字585號解釋。程序上的司法化措施增強大法官解釋制度的公平性和獨立性，也更有效地發(fā)揮其人權(quán)保障功能。然而，即使是司法化，根據(jù)“司法院大法官審理案件法”，大法官仍然無權(quán)涉足個案，以規(guī)范控制為核心功能的定位并未改變。

第五，全面引入裁判憲法訴愿制度。2018年“司法院大法官審理案件法”全面修訂為“憲法訴訟法”并將于3年后施行，“大法官審理案件以全面司法化為取向”，同時建立裁判憲法審查制度，公民可以就法院所作出的具體裁判是否違憲提出申請，“司法院”也可以直接撤銷法院的判決。其立法理由在于“提供人民完整而無缺漏之基本權(quán)保障”。然而，伴隨著裁判憲法訴愿制度的建立，大量案件涌入“司法院”，如何避免過度排擠屬于“大法官”的規(guī)范審查等核心職能受到的沖擊，則將成為需要制度應(yīng)對的現(xiàn)實問題。(41)對修法的評價。參見蘇永欽：《大道以多歧亡羊——簡評憲法訴訟法》，載臺灣《月旦法學(xué)雜志》2019年第2期。

3. 法國憲法審查人權(quán)保障功能的出現(xiàn)與增強

1958年法國第五共和國憲法創(chuàng)設(shè)憲法委員會，要求法律在公布前由之進行主動審查或依申請審查，但這一設(shè)計并不包含基本權(quán)利保障的內(nèi)容，主要是一個“防范議會制偏差的工具”，以第四共和國時期出現(xiàn)的議會專權(quán)為反例，架起“一門對準議會的大炮”，旨在實現(xiàn)“理性化議會制”(parlementarisme rationalisé)。(42)參見王建學(xué)：《從“憲法委員會”到“憲法法院”——法國合憲性先決程序改革述評》，載《浙江社會科學(xué)》2010年第8期；朱國斌：《法國的憲法監(jiān)督與憲法訴訟制度——法國憲法第七章解析》，載《比較法研究》1996年第3期。

20世紀70年代，憲法委員會的角色發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，標志性事件有二：其一是1970年的結(jié)社自由案，該案明確憲法序言可以作為裁決的依據(jù)，從而間接將1789年人權(quán)宣言以及1946年憲法中有關(guān)公民基本權(quán)利的規(guī)定納入裁判依據(jù)，加強了對公民基本權(quán)利的保護；其二是1974年憲法修改增列60名參議員或者國民議會議員可以向憲法委員會提請憲法審查，呈現(xiàn)出使之成為“一門議會中的在野黨對準政府的大炮”的修憲意圖。此后，憲法審查次數(shù)逐漸增多，憲法委員會保障基本權(quán)利的功能客觀上得到一定程度的加強，盡管其制度目的仍在于維護議會和行政機關(guān)權(quán)力的界分。

2008年憲法改革創(chuàng)立了合憲性先決程序(la question prioritaire de constitutionnalité，QPC)，在普通訴訟中若發(fā)現(xiàn)已生效的法律侵害基本權(quán)利，可終止案件審理，將合憲性問題提交憲法委員會。QPC程序的核心是基本權(quán)利保障，這一改革使法國憲法委員會的基本功能定位“回歸到凱爾森的憲法司法模式，而與將公意絕對正確化的‘雅各賓式’憲法傳統(tǒng)決裂，并使基本權(quán)利進入憲法領(lǐng)域的中心”。(43)Federico Fabbrini, “Kelsen in Paris: France’s Constitutional Reform and the Introduction of A Posteriori Constitutional Review of Legislation”, German Law Journal, Vol. 9, No. 10, 1312.轉(zhuǎn)引自前引，王建學(xué)文；林淡秋：《守護憲法的新模式：法國的合憲性先決機制》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2018年第6期。

五、代結(jié)語：內(nèi)涵完整、動態(tài)發(fā)展的合憲性基本功能

各國憲法審查實踐的發(fā)展，使得教科書式的憲法審查模式類型僅僅是韋伯意義上的理想類型。梳理不同國家、不同時期的憲法審查制度，其基本功能結(jié)構(gòu)的圖景與發(fā)展顯現(xiàn)出如下原理，將為考察我國合憲性審查基本功能邏輯結(jié)構(gòu)提供參照。

首先，一國憲法審查制度在不同時期因其應(yīng)對的時代問題的結(jié)構(gòu)不同，也會呈現(xiàn)出不同的功能結(jié)構(gòu)；時代問題的演變也構(gòu)成了憲法審查基本功能結(jié)構(gòu)發(fā)展的動力。

其次，在這一過程中，以各國在不同時期會不同程度、不同樣態(tài)地顯現(xiàn)出功能兼顧的現(xiàn)象，以集中式審查模式為例，法制統(tǒng)合的主導(dǎo)功能地位并不會偏廢乃至隔絕人權(quán)保障的重要功能，客觀法秩序的保障與主觀公權(quán)力的救濟并非非此即彼的單項選擇。人權(quán)保障功能的強烈動機推動著憲法審查功能結(jié)構(gòu)的合理化，也在客觀上促進法制統(tǒng)合功能的多元實現(xiàn)。

最后，就人權(quán)保障的功能定位而言，不是平行于法制統(tǒng)合的一項獨立功能，而是有效發(fā)揮法制統(tǒng)合功能的審查提請的動力源泉，若不是這一源頭活水，法制統(tǒng)合的合憲性審查活動會面臨水源枯竭的困境；同時，動力泛濫則會湮沒有限的合憲性審查資源，宏觀制度設(shè)計中的功能結(jié)構(gòu)的規(guī)范定位問題也是審時度勢的階段性調(diào)整的憲法政策問題，而這些價值考量都落地于具體制度設(shè)計的原理與技術(shù)之中，尤其是多元備案審查機制中如何擇案而斷啟動要件規(guī)定與運用中。

在憲法基礎(chǔ)上，立法法、監(jiān)督法構(gòu)建了備案審查程序的基本框架。2000年立法法制定后，全國人大常委會委員長會議先后通過《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》《司法解釋備案審查工作程序》，分別就法規(guī)、司法解釋的備案審查進行流程手續(xù)式細化。黨的十八屆四中全會之后，法工委在先后制定了《全國人大常委會法制工作委員會對提出審查建議的公民、組織進行反饋的工作辦法》《全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程(試行)》，以工作辦法形式對備案審查制度進行了再細化。(44)2000年10月16日，九屆全國人大常委會第三十四次委員長會議通過《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》。2005年12月16日，十屆全國人大常委會第四十次委員長會議修改《法規(guī)備案審查工作程序》的同時通過《司法解釋備案審查工作程序》。全國人大常委會法工委在2014年9月制定了《全國人大常委會法制工作委員會對提出審查建議的公民、組織進行反饋的工作辦法》(簡稱《審查建議反饋辦法》)，并在2017年1月印發(fā)了《全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程(試行)》，將前述九屆、十屆全國人大常委會委員長會議通過的《法規(guī)備案審查工作程序》《司法解釋備案審查工作程序》中分別涉及法工委的工作內(nèi)容進行合并，予以細化規(guī)定。參見鄭磊：《十二屆全國人大常委會審查建議反饋實踐：軌跡勾勒與宏觀評述》，載《中國法律評論》2018年第1期。前述工作程序以及全國人大常委會法工委的工作辦法、工作規(guī)程，暫以內(nèi)部工作文件形式呈現(xiàn)，內(nèi)容上偏重于具體的流程和手續(xù)，備案審查制度的基本功能并未專門規(guī)定。全國人大常委會有關(guān)方面正在研究起草常委會層面的《備案審查工作規(guī)定》，(45)《全國人大常委會法工委相關(guān)部門研究起草備案審查工作規(guī)定：聚焦規(guī)范性文件備案審查關(guān)鍵問題》，載“中國憲治網(wǎng)”，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=12899，最后訪問日期：2019年7月14日。關(guān)于備案審查制度基本功能的專門規(guī)定，自然是其中的重要條款。綜上所述，該條款呈現(xiàn)出基本功能的如下內(nèi)涵完整、動態(tài)發(fā)展的邏輯結(jié)構(gòu)，“維護國家法制統(tǒng)一”以“保證中央令行禁止”為重點并作為其主要實現(xiàn)途徑，以“保護公民合法權(quán)益”為備案審查之重要動力機制并適時確認其結(jié)構(gòu)比重的不斷提高。