行政問責制度的問題與路徑研究

劉雅鑫

貴州民族大學，貴州 貴陽 550000

行政問責制度作為我國行政機關的內部監督與追責機制，可追溯至堪稱特大安全事故的非典事件，而后關于行政問責制度的實踐探索逐步開展。例如行政問責相關規定出臺的實踐，以及行政問責基本理論、歸責原則、實踐困境與出路探討等具體問題的理論成果。但是還有一些現實問題亟待解決，在制度適用中出現了一些混亂現象，這就使得行政問責制度的再思考有其現實意義。

一、行政問責制度的適用范疇與價值定位

研究行政問責制度的問題與路徑，首先應當明確該制度的適用范疇以及價值定位。就行政問責制度的適用范疇而言，它是各級政府人員在工作范疇之內對法定職責未有履行或履行不當，造成不良影響或結果的情況下，對這類行政機關人員適用的問責機制。在這個概念范疇之下，行政問責的主要手段在于責問和懲戒，而更深層次的目的仍要歸于預防行政機關人員履職失當、保障行政執法體系運行有序的價值定位。因此，行政問責對于失職行為的發生和責任承擔起到兩方面的作用，即預防和追責，有助于保障行政隊伍廉潔、樹立行政人員法治意識以及推進法治政府建設進程。

行政問責制度的存在給予了問責主體處理行政機關內部人員履職失當行為的問責權，但這并不意味著問責主體可以隨意濫用。實踐之中，由于問責主體、問責事由、問責程序等問題的規定分散，甚至不明、空白，行政問責制度有被濫用、誤用的客觀風險。這些問題的存在嚴重影響著行政機關的工作效率，阻礙行政問責機制的實際應用。[1]

二、行政問責制度的現實問題探析

(一)問責規制分散，缺乏專門立法

當前我國的行政問責制度雖然已經經過長時間的實踐探索，但至今尚未形成一套規范的、完備的、制度化的法律法規規制體系。行政問責相關規定呈分散式規制模式，散見于各個領域的法律、法規、條例等規定之中，黨紀法規規章等占據規制的主要部分，其中行政問責事由涉及突發公共衛生事件、政府行政許可行為、黨員干部的監督及失職瀆職處分等諸多事項。①此外，我國的公務員法明確規定了公務員擔責情形，試圖以規定促行政問責規范化、以規定促行政問責制度化。然而，行政問責規制的分散、專門立法的缺位，導致該制度在實踐中沒有高位階的法律保障，具體的追責事由以及明確的權責范圍缺乏法律的明文規定，阻礙依法行政和依法治國的整體進程。

(二)主體權責不一，影響追責成效

行政問責制度出于其追責的特殊性，賦予了一部分主體問責權限，然而實踐之中的行政問責更多的是在行政機關內部上級對下級的追責，是一種“自己處理自己”的問責模式，行政機關外部的問責主體及其權限并未得到充分地發揮，比如在《問責暫行規定》中也沒有對政協、媒體等社會力量的問責權進行明確的界定和說明。[2]人民代表大會制度的性質表明人民群眾才是國家真正的主人，行政機關應當對作為權力機關的人大負責，即對人民群眾負責。外部監督尚未得到真正全面的貫徹，導致行政問責制度效能有限。同時，權責統一和有權必有責的要求也指明了問責主體同樣應該受到合理的監督，在出現符合追責條件的情形時承擔相應的責任后果。權責不一也導致了長效問責機制的施行困難，實踐中的行政問責多以“活動”等形式短期集中開展，追責成效有待提升。

(三)問責程序模糊，有礙問責公正

行政問責制度是程序性規范和實體性規范相結合的制度，程序公正是實現實質公正的前提和保證。問責程序模糊即是指行政問責制度的問責程序不夠規范化，《問責暫行規定》從調查、提出建議、聽取申辯到最后做出行政問責正式決定，提供了行政問責制度的基本流程。然而，科層制的行政程序也會產生某些公正性漏洞，致使上級問責權獨斷、濫用，這種情形在地方政府更易發生。此外，當行政問責決定生效后，缺乏真正有效的救濟機制，問責后難以簡單根據規定就達到復出效果。這些問題的存在嚴重影響了行政問責制度的公正性。

三、行政問責制度的完善路徑思考

在實踐中發現問題并解決問題是科學有效的解決方法，行政問責制度的問題解決同樣需要根據實踐探索中暴露的現實問題針對性處理。行政問責法律缺位、主體權責界定不明、問責程序有待完善等問題的客觀存在，決定了要想充分發揮行政問責制度的價值定位，就必須健全問責立法、明晰行政人員權責，明確問責主體、界定權限范疇，規范問責程序、健全行政問責機制。[3]

首先，健全問責立法、明晰行政人員權責是解決行政問責制度問題的關鍵著力點。有效的法律規制是依法治國和依法行政的正當基礎，也是行政問責制度實施的有力保障。健全行政問責立法，就要明晰各級政府和行政人員的職權和職責內容，權力清單和責任清單是行政問責制度的兩大支撐。通過立法厘清具體權力和責任，是問責機制啟動的根據和前提。

其次，明確問責主體、界定問責權限范疇能夠有效保證行政問責制度的權責統一和規范適用。將問責主體的追責權及其內容落實到文本的明文規定之中，使其能夠依法依規進行行政問責，在規定的問責事由和情形之外不濫用也不誤用該權限。改革黨政關系，健全責任追究制度，權責相統一也要求問責主體同時要受到其他主體的監督，真正做到對人民負責，為人民群眾謀取利益，這也是我國的國體和政體的根本性規定。十八屆四中全會明確指出要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，這就突破了上級對下級、短期集中開展的問責模式，為行政問責制度改革指明了方向。

最后，規范問責程序、健全行政問責機制，以程序公正促實質公正。行政問責程序的基本流程只是問責框架，在實際適用中要注重每一個階段的作用得到充分發揮，保證行政問責實現實質公正，而非單純的“走過場”或“領導獨斷”就作出問責決定。在問責的基本流程之外，必須建立健全行政問責救濟機制，針對問責錯誤以及改正后復出等情形詳細規定，在有效保障問責公正的同時也能夠有效救濟問責后的新情況。

四、結語

在建設法治中國的大背景下，健全和完善行政問責立法機制是解決行政問責制度適用困境的核心和關鍵。當下分散式規制的立法模式無法有效統一各地各級政府的責任追究標準和情形，權責不統一以及機制的不健全也是客觀存在的實踐問題。解決這些問題，必須健全問責立法、明晰行政人員權責，明確問責主體、界定權限范疇，以及規范問責程序、健全行政問責機制。采用多種手段推進我國行政機關問責機制進一步完備，充分發揮其設立的目的和價值定位，對法治政府和依法治國的整體進程意義重大。

[ 注 釋 ]

①我國涉及行政問責制度的規定如《公共衛生突發條例》、《行政許可法》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中華人民共和國公務員法》等.