憲政編查館與修訂法律館關(guān)系考

戴馥鴻 楊 波

成都大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610106

在清末的法制改革中，最為人所知的機(jī)構(gòu)即為修訂法律館了。修訂法律館的存在時(shí)間從光緒三十年直至宣統(tǒng)三年清廷覆亡。在這一段時(shí)間里，修訂法律館在修律大臣沈家本、伍廷芳、俞廉三的率領(lǐng)下，邀請(qǐng)日本法律學(xué)者岡田朝太郎、志田甲太郎、松岡正義等參與清末法典的修改和起草。后來(lái)，清末修律的主要成果《大清現(xiàn)行刑律》、《民事刑事訴訟律草案》、《大清新刑律》、《大清民律草案前三編》、《刑事訴訟律草案》、《民事訴訟律草案》、《法院編制法》等都是由修訂法律館主要負(fù)責(zé)完成的，這些法典至今在我國(guó)部分地區(qū)仍然發(fā)揮著重要的作用。在修訂法律館展開(kāi)修律工作的第三年，清廷發(fā)布上諭仿行立憲籌備憲政，接著即設(shè)立憲政編查館統(tǒng)籌一切與憲政有關(guān)的編制法規(guī)、統(tǒng)計(jì)政要諸事宜。從此，憲政編查館成為清朝末年一切政治法律活動(dòng)的管理機(jī)構(gòu)，修訂法律館也開(kāi)始在憲政編查館的統(tǒng)率下開(kāi)展工作。在這個(gè)過(guò)程中，修訂法律館和憲政編查館必然會(huì)發(fā)生很多職能和工作中的聯(lián)系。這里，筆者不會(huì)太過(guò)注意修訂法律館和憲政編查館在人員和機(jī)構(gòu)的交叉，而主要是著眼于在清末法制改革中，憲政編查館設(shè)立以后修訂法律館地位發(fā)生的變化。

一、修訂法律館的開(kāi)設(shè)

根據(jù)陳煜博士的考證，修訂法律館源于刑部下設(shè)的律例館。光緒二十八年四月初六日，清廷發(fā)布上諭：“現(xiàn)在通商交涉事益繁多，著派沈家本、伍廷芳將一切現(xiàn)行律例，按照交涉情形，參酌各國(guó)法律悉心考訂，妥為擬議。務(wù)期中外通行，有裨治理。”這一上諭宣布了清末修律的開(kāi)始。當(dāng)時(shí)“沈家本為刑部左侍郎，伍廷芳也剛剛從出使美國(guó)任上召回，以四品卿銜道員賞四品京堂候補(bǔ)”，“尚無(wú)具體官名”。此時(shí)的修律，根據(jù)前文的研究，是以劉坤一和張之洞的《江楚會(huì)奏變法三折》為基礎(chǔ)的。從這個(gè)時(shí)候開(kāi)始，至修訂法律館正式開(kāi)設(shè)，沈家本和伍廷芳由于教育背景和人生經(jīng)歷的不同，在修律方案上自然也有一些不同的想法，“沈家本意在改造舊律，伍廷芳想要?jiǎng)?chuàng)造新律”。于是，沈家本著手開(kāi)始將大清律例內(nèi)“全部條例反復(fù)講求，復(fù)查歷屆修例章程應(yīng)分別刪除、修改、修并、移改、續(xù)纂”等，一俟編訂。而由于清廷急需發(fā)展工商，設(shè)立商部，“茲派載振、袁世凱、伍廷芳，先定商律，作為則例。”伍廷芳作為諳習(xí)東西洋各國(guó)通商狀況的新式人才，于光緒二十九年三月二十五日被派去修訂商律，同年，則起草并頒布《商人通則》和《公司律》，并以《欽定大清商律》頒行。而伍廷芳也于該年七月十六日被任命為清廷新設(shè)商部左侍郎，籌辦一切通商事宜。可見(jiàn)，修律伊始，兩位修律大臣都是根據(jù)清廷“采西法以補(bǔ)中法之不足”的變法原則分別工作，并沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的修律機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有制定系統(tǒng)的修律計(jì)劃。而其中最關(guān)鍵的問(wèn)題在于此時(shí)修訂法律事宜沒(méi)有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)或獨(dú)立的身份與名義，僅僅是由兩名分屬不同機(jī)構(gòu)的大臣負(fù)責(zé)其事。

這一狀況在光緒三十年發(fā)生了初步的變化。光緒三十年四月初一日，沈家本、伍廷芳“酌擬大概辦法，遴選諳習(xí)中西律例司員分任纂輯，延聘東西各國(guó)精通法律之博士、律師以備顧問(wèn)，復(fù)調(diào)取留學(xué)外國(guó)卒業(yè)生從事翻譯，請(qǐng)撥專(zhuān)款以資辦公，刊刻關(guān)防以昭信守”，并以修訂法律館的名義開(kāi)始辦事。根據(jù)沈家本、伍廷芳奏設(shè)修訂法律館的意圖，修訂法律館的職責(zé)一為修訂律例，一為翻譯東西洋各國(guó)法律書(shū)籍。

然而，這一階段的修訂法律事宜在人事和職權(quán)上仍然存在三個(gè)大的問(wèn)題。第一，修訂法律雖然正式以修訂法律館的名義辦事，但是卻依然是在刑部之下，主要以原屬刑部律例館的人員具體辦事，修訂法律館并沒(méi)有自己專(zhuān)門(mén)的辦事章程、辦事人員和機(jī)構(gòu)設(shè)置。第二，修律大臣沈家本為刑部侍郎，伍廷芳為外務(wù)部侍郎，而且伍廷芳光緒三十二年又被派駐美墨秘大使，兩位修律大臣分屬不同機(jī)構(gòu)，難以統(tǒng)一辦事。第三，光緒三十二年清廷發(fā)布仿行立憲上諭，著改定官制，改革官制之后，刑部改為法部責(zé)任司法，大理寺改為大理院專(zhuān)掌審判，以使司法和審判大權(quán)分立，取司法獨(dú)立之效。原修律大臣、刑部侍郎沈家本則遷任新設(shè)大理寺正卿，這使得修訂法律的人事關(guān)系更為復(fù)雜和混亂。這三個(gè)問(wèn)題導(dǎo)致修訂法律館的修律工作難以統(tǒng)一行使，再加上官制改革以后，中央部院的調(diào)整導(dǎo)致修訂法律館的身份和權(quán)屬更加受到爭(zhēng)議，使該館無(wú)法獨(dú)立完整地展開(kāi)修律工作。

二、憲政編查館與修訂法律館的獨(dú)立

如前所述，修訂法律館源于早年設(shè)于刑部之下的律例館，至修訂法律觀開(kāi)館修律以后，由于修律大臣沈家本仍然為刑部侍郎，所以，該館依然為刑部附屬機(jī)構(gòu)，缺乏獨(dú)立性。至官制改革以后，沈家本授任新設(shè)大理院正卿，大理院掌管審判事宜，刑部掌管司法事宜，取權(quán)力分立之效。然而在整個(gè)中央官制的改定過(guò)程中，修訂法律館的地位卻沒(méi)有得到很好的解決，尤其是在法部與大理院就司法權(quán)限的劃分引發(fā)部院之爭(zhēng)之后，雖然爭(zhēng)論并非因修訂法律的權(quán)限引起，但是隨著部院之爭(zhēng)擴(kuò)大，再加上人事歸屬不清，修訂法律館的地位以及修律權(quán)的歸屬也受到了法部和大理院之間爭(zhēng)論的影響。

光緒三十三年五月初一日，改任大理院正卿張仁黼就修訂法律的組織機(jī)關(guān)、修律宗旨等問(wèn)題首先發(fā)難，同一日兩次上奏，指出：“臣愚以為修訂法律，以之頒布中外，垂則萬(wàn)世，若僅委諸一二人之手，天下臣民，或謂朝廷有輕視法律之意。甚且謂某某氏之法律，非出自朝廷之制作，殊非所以鄭重立法之道也。”將矛頭直指修律大臣、刑部侍郎沈家本，認(rèn)為沈家本有借修律侵奪皇權(quán)之嫌疑。張仁黼認(rèn)為：“請(qǐng)欽派各部院堂官，一律參與修訂法律事務(wù)，而以法部大理院專(zhuān)司其事”。其意圖很明顯，即要共同執(zhí)掌修律權(quán)。對(duì)此，法部侍郎、修律大臣沈家本答復(fù)到：“原奏所成修訂法律事體重大，擬請(qǐng)欽派部院大臣會(huì)訂，而以法部、大理院專(zhuān)司其事”等，“均屬切要之言”。后來(lái)，法部尚書(shū)戴鴻慈針對(duì)此事也上折指出：“若夫編纂之事，委諸一二人之手，固覺(jué)精神不能專(zhuān)著。”戴鴻慈贊同張仁黼由法部和大理院專(zhuān)司修律事宜的意見(jiàn)，并對(duì)該意見(jiàn)做了補(bǔ)充，認(rèn)為應(yīng)該“欽派王大臣為總裁”，管領(lǐng)修律事宜。針對(duì)張仁黼批評(píng)的“某某氏之法律”，沈家本深感惶恐，在歷數(shù)修訂法律館近幾年來(lái)在翻譯各國(guó)法律，編訂古律，改定舊律方面的實(shí)績(jī)之后，提出：“臣學(xué)士淺薄，本未能勝此重任，加以進(jìn)來(lái)精力日遜，每與官員討論過(guò)久，及削稿稍多，即覺(jué)心思渙散，不能凝聚，深懼審定未當(dāng)，貽誤非輕。再四籌思，惟有仰懇天恩，開(kāi)去臣修訂法律差使，歸并法部、大理院會(huì)同辦理，廣集眾思，較有把握”。沈家本的奏折既有辯解的意思，又有宣戰(zhàn)的意圖。如此，關(guān)于修訂法律館的歸屬以及修律權(quán)的歸屬，瞬時(shí)成為清末法制改革過(guò)程中急需明確的一個(gè)問(wèn)題，尤其是在中央官制改革剛剛完成不久，各部院權(quán)限尚在厘定階段，而清末立憲又面臨一個(gè)權(quán)力分立的問(wèn)題，修律權(quán)的歸屬即為立法權(quán)的歸屬。如此，對(duì)修律權(quán)的歸屬和修訂法律館地位的明確界定就非常的必要。而這個(gè)結(jié)果最終由憲政編查館做出。

關(guān)于修訂法律館的地位及修律權(quán)的爭(zhēng)論發(fā)生在光緒三十三年五月至六月。而該問(wèn)題的解決直至光緒三十三年七月五日憲政編查館成立以后才由憲政編查館做出最后定論并得以解決。前面我們數(shù)次提到，憲政編查館負(fù)責(zé)籌備立憲期間一切編制法規(guī)、統(tǒng)計(jì)政要諸事宜，而且在《憲政編查館辦事章程》第二條第三款明確指出：該館“負(fù)責(zé)考核修訂法律館所定法典草案，各部院、各省所訂各項(xiàng)單行法及行政法規(guī)。”其中法典草案就是指“由修訂法律館所編訂的民法、商法、刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法諸法而言”。修訂法律館應(yīng)該以獨(dú)立于法部和大理院的身份負(fù)責(zé)修律事宜，并直接向憲政編查館負(fù)責(zé)。

光緒三十三年九月初五日，草擬修訂法律辦法，就之前法部和大理院關(guān)于修律權(quán)及修訂法律館的地位問(wèn)題給出最終的結(jié)論：

各國(guó)編纂法典，大都設(shè)立專(zhuān)所，不與行政官署相混，遴選國(guó)中法律專(zhuān)家，相與討論，研究其范圍，率以法典為限，而不及各種單行法。誠(chéng)以編纂法典，事務(wù)浩繁，故不能不專(zhuān)一辦理。原奏所謂特開(kāi)修訂法律館，無(wú)論何種法律，均歸編纂一節(jié)，范圍太廣，擬請(qǐng)飭照各國(guó)辦法，除刑法一門(mén)，業(yè)由現(xiàn)在修訂法律大臣沈家本奏明草案不日告成外，應(yīng)以編纂民法、商法、民事訴訟法、刑事訴訟法諸法典及附屬法為主，以三年為限，所有上列各項(xiàng)草案，一律告成。其所請(qǐng)欽派王大臣為總裁一節(jié)，查修訂法律館之設(shè)，專(zhuān)為編纂法典草案起見(jiàn)，將來(lái)尚須由臣館核定，該館似無(wú)庸再由王大臣管理，免致重復(fù)。又所請(qǐng)以法部、大理院專(zhuān)司其事一節(jié)，查立憲各國(guó)，以立法、行政、司法三項(xiàng)分立為第一要義。今若以修訂法律館歸該部院管理，是以立法機(jī)關(guān)混入行政及司法機(jī)關(guān)之內(nèi)，殊背三權(quán)分立之義。

根據(jù)此修律辦法，各部院及修訂法律館所編訂的法律法規(guī)盡歸憲政編查館核議，修訂法律館得以在身份上與各部院平行，脫離了刑部和大理院的束縛，得以獨(dú)立負(fù)責(zé)修律事宜。基于對(duì)之前身份和地位不明確而得到的教訓(xùn)，根據(jù)憲政編查館制定的修律辦法，修訂法律館于光緒三十三年十一月十四日即奏請(qǐng)正式開(kāi)館辦事，制定《修訂法律館辦事章程》十三條，館內(nèi)設(shè)“提調(diào)、纂修等員及延聘東西法律名家”，由提調(diào)“奏調(diào)任用各員陸續(xù)到館”辦事，館內(nèi)“設(shè)二科，分任民律、商律、刑事訴訟律、民事訴訟律之調(diào)查起草，設(shè)譯書(shū)處，任編譯各國(guó)法律書(shū)籍，設(shè)編案處，任刪定舊有律例及編纂各項(xiàng)章程，設(shè)庶務(wù)處，任文牘、會(huì)計(jì)及一切雜物。”

至此，修訂法律館真正獲得了獨(dú)立的地位，根據(jù)《修訂法律館辦事章程》該館負(fù)責(zé)“擬定奉旨交議各項(xiàng)法律；擬定民商訴訟各項(xiàng)法典草案及其附屬法，并奏定刑律草案之附屬法；刪定舊有律例及編纂各項(xiàng)章程。”并根據(jù)《憲政編查館辦事章程》，將所編訂律例法典及各項(xiàng)章程交付憲政編查館核議。至光緒三十四年，憲政編查館制定九年籌備立憲事宜清單，并命中央各部院將該機(jī)構(gòu)根據(jù)籌備清單所應(yīng)負(fù)責(zé)事宜開(kāi)單臚列報(bào)憲政編查館負(fù)責(zé)，修訂法律館遂于宣統(tǒng)元年十一月二十五日將該館所應(yīng)負(fù)責(zé)事宜奏報(bào)憲政編查館審議，開(kāi)始在憲政編查館的統(tǒng)率下負(fù)責(zé)修律事宜。