淺析行政協(xié)議的認定問題

于 雪

沈陽師范大學法學院，遼寧 沈陽 110034

一、行政協(xié)議認定難的原因

(一)以往立法對行政協(xié)議的范圍規(guī)范不明確

以往行訴法規(guī)定了行政協(xié)議相關(guān)內(nèi)容，但都只列明了哪幾種協(xié)議屬于行政協(xié)議，對于兜底性條款未明確具體所指，這就給司法實踐出了一個大難題，“其他行政協(xié)議”的范圍和標準在哪里。

(二)行政主體的雙重性，對判定行政主體簽訂協(xié)議的性質(zhì)造成了一定的困難

一個行政主體，既可能是行政行為的主體，也可能是民事行為的主體，行政協(xié)議的一方主體是行政主體，但是有行政主體作為一方當事人的協(xié)議并非都是行政協(xié)議，行政協(xié)議的一方當事人是行政主體只能說是其一個特點，并不能用來判斷一個協(xié)議是否是行政協(xié)議。

(三)未對行政協(xié)議與相關(guān)概念進行很好的區(qū)分，導致理論與實踐中出現(xiàn)了對相關(guān)概念的混淆

先前行訴法相關(guān)規(guī)定對行政協(xié)議所做的解釋不夠明晰，容易導致相似概念的混淆，這會阻礙對行政協(xié)議相關(guān)理論問題的深入探討。那么如何區(qū)分行政協(xié)議與類似的概念也就成了行政協(xié)議認定的一個至關(guān)重要的部分。

二、行政協(xié)議的特點

行政協(xié)議較其他類似概念，具有以下特征：首先，主體特殊性。行政協(xié)議是行政主體與行政相對人簽訂的協(xié)議，即一方是行政主體。法國行政法中也作了這樣的規(guī)定。①另一方是民事主體，行政協(xié)議針對二者角色的不同賦予的義務也不同，區(qū)別于單方行政行為。其次，自由協(xié)商合同內(nèi)容受到限制。相對人只能在法律法規(guī)、紅頭文件等已經(jīng)向社會公布的內(nèi)容之外的空間協(xié)商，區(qū)別于民事合同中的意思自治原則和單方行政行為的有限的裁量空間。再次，協(xié)議的簽訂以及履行經(jīng)過特別程序。行政協(xié)議的發(fā)起方為行政機關(guān)，并不以相對人的主動為締約條件，區(qū)別于民事合同的締結(jié)。此外，行政機關(guān)還享有行政優(yōu)益權(quán)，此權(quán)益是出于保障行政機關(guān)保護公益的原則。此程序完全區(qū)別于民事合同的撤銷和無效程序。最后，行政協(xié)議具有一定的行政目的，區(qū)別于民事合同實現(xiàn)個人目的。

實踐中，行政協(xié)議案件的爭議焦點問題往往是協(xié)議的性質(zhì)問題，但目前對行政協(xié)議的認定沒有相應的標準，因此，在司法審判中區(qū)分行政協(xié)議與民事合同就成了解決此類問題的關(guān)鍵。

三、如何認定行政協(xié)議

目前，司法實踐中對如何認定行政協(xié)議的標準并不統(tǒng)一，大致分為：單一標準。分別以主體、目的、法律關(guān)系為標準認定協(xié)議性質(zhì)；雙重標準。以上三種標準兩兩結(jié)合來判斷協(xié)議的性質(zhì)；多標準。主體，目的，法律關(guān)系都充分考慮在內(nèi)。

認定標準的不統(tǒng)一，就會導致裁判結(jié)果的不一致，這往往就會涉及司法公正的問題。到底如何認定行政協(xié)議的性質(zhì)，筆者提出以下幾點建議：

(一)首先考慮雙方是否意思一致，行政協(xié)議要體現(xiàn)雙方的合意性，合意是區(qū)分其他行為與單方行政行為的首要依據(jù)。因此，意思表示一致可以作為認定行政協(xié)議的前提，以此來區(qū)分單方行政行為。

(二)法律要有明確規(guī)定。筆者建議，在下一次行政訴訟法及相關(guān)司法解釋修改時，可以將司法實踐中已經(jīng)普遍認可的協(xié)議認定為行政協(xié)議。法律對某些認定標準有明確規(guī)定時，在實踐中認定行政協(xié)議的性質(zhì)時就可以優(yōu)先適用法律的規(guī)定，然后再采用其他標準進行驗證。

(三)成熟的行政主體認定標準。行政協(xié)議的種類多種多樣，法律規(guī)定不可能將行政協(xié)議的種類一一列明，這就需要其他標準來輔助判斷，成熟的主體認定標準當然必不可少。若不屬于法律規(guī)定的法定行政協(xié)議的類型，則直接使用主體標準，滿足主體條件后再進行接下來標準的判定。

(四)法律關(guān)系性質(zhì)為核心。一些明顯屬于行政機關(guān)的特權(quán)往往會約定在和合同內(nèi)容里，或者在履行過程中所顯示的權(quán)利義務關(guān)系來確定，并不很難發(fā)現(xiàn)，所以即使一個協(xié)議滿足主體標準，不滿足法律關(guān)系標準也不能認定為行政協(xié)議。當然，可能存在協(xié)議中沒有約定任何權(quán)利義務，無法判斷法律關(guān)系，我們還可以借助行政目的標準幫我們認定。

(五)行政目的標準。行政協(xié)議一般都帶有公共利益或行政目的，這一標準也可以幫助我們來判斷一個協(xié)議的性質(zhì)，起輔助判斷的作用。

綜上，對行政協(xié)議的認定標準提出以上建議，在認定行政協(xié)議時，就可以按照這樣的順序來判斷。

四、結(jié)語

行政協(xié)議的雙重性決定了它在認定過程中存在一系列的難題。我們要把握好行政協(xié)議的特性，構(gòu)建出一套完整的行政協(xié)議認定標準。筆者相信會有更多的學者投身于行政協(xié)議法律制度研究當中為行政協(xié)議法律制度的發(fā)展和完善努力！

[ 注 釋 ]

①王名揚.法國行政法[M].中國政法大學出版社，1988：187.