農村宅基地使用權流轉存在的法律問題
——以宅基地使用權繼承為視角

劉 潔

北方民族大學法學院，寧夏 銀川 750021

一、宅基地使用權可繼承的意義

宅基地使用權是在我國的《物權法》第2條中被作為農民的財產性權利作出規定并賦予其用益物權屬性，在第152條中對宅基地的占有和使用權進行了規定，但是其收益和處分權受到了限制，因此有學者稱其為不完整的用益物權。我國的《土地管理法》中規定取得農村宅基地使用權的取得必須具備本集體經濟組織內部成員身份，且要遵循“一戶一宅”原則。[1]

宅基地使用權可以繼承是市場經濟體制下的價值追求的結果，遵循價值規律由市場配置資源來實現效益最大化，因此，宅基地使用權的繼承可以提高土地資源利用率。我國宅基地是一種特殊的用益物權，是在特定時期所做出的正確的選擇，但隨著社會經濟的發展，原有體制也需要做出改革，宅基地使用權可以繼承也是宅基地用益物權完整性實現的重要一步，宅基地使用權的繼承有利于農民財產權的實現，對保護公民的繼承權也具有重要意義。

二、宅基地使用權繼承存在的法律問題

(一)相關法律規定存在沖突

由于我國現行法律規定之間存在沖突與空白，我國《繼承法》第3條規定房屋屬于遺產，是公民死亡時遺留的個人合法財產，繼承人對被繼承人在農村

的房屋享有繼承權。《物權法》規定了宅基地使用權具有用益物權的屬性，并規定宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定，但物權法中沒有關于宅基地使用權繼承的規定。《土地管理法》的規定只有在62條中規定取得農村宅基地使用權的取得必須具備本集體經濟組織內部成員身份，且要遵循“一戶一宅”原則，取得的宅基地有面積的限制。[1]

因此，我國涉及到宅基地使用權的三部法律中都沒有提到宅基地使用權的繼承問題，出現了法律上的空白，房屋是公民的私有財產可以被作為遺產繼承，但房地一體的宅基地是否可以繼承卻存在較大爭議，現在實踐中關于宅基地繼承的糾紛呈上升趨勢，法律規定的不明確勢必不利于農民的財產權的實現，不利于司法領域的法律適用。[2]法律之間的相互沖突還會造成司法適用時，不同的法官會援引不同的法律依據，造成同案不同判的情況發生。

(二)宅基地使用權權利主體不明確

宅基地使用權的權利主體在《物權法》《土地管理法》中都沒有做出明確的規定，有學者認為權利主體應該是戶，依據的是土地管理法中關于一戶一宅的規定，但是也有學者認為應該是人，一般認為是戶主，不同的權利主體的界定將直接影響基地使用權的繼承。以戶為權利主體，在宅基地使用權繼承時是否將其作為共同財產依據繼承法進行分割繼承，以人為權利主體時是否將其作為個人遺產繼承。在司法實踐過程中，存在理解的不同，審判結果也不盡相同。

(三)宅基地使用權繼承人身份限制

在我國的傳統觀念中房屋都是被作為遺產來繼承的，當房屋被當做遺產來繼承時，由于房地一體原則，宅基地使用權也就地隨房走，自然被繼承。在宅基地使用權是否可以繼承的問題中，大多數學者是持肯定態度的，但在我國城鄉二元結構背景下宅基地使用權繼承中是否要對繼承人進行身份限制也存在很大爭議。在具體實踐過程中，涉及到宅基地繼承人身份限制的情況的主要可以歸納為以下兩類：

1.擁有城鎮戶口的家庭成員能否繼承農村的宅基地。在《土地管理法》中規定宅基地只能在集體經濟組織成員之間流轉。因此，有學者認為擁有城鎮戶口的家庭成員不能繼承，我國劃分城鄉戶口并在宅基地制度中禁止流轉的目的是保障農民的居者有其房需求，禁止城鎮居民擠占農村宅基地進行投資，當允許擁有城鎮戶口的家庭成員繼承農村的宅基地，就會出現宅基地被改變用途、被閑置的情況大量出現。也有學者認為，宅基地上的房屋作為農民的私有財產，作為遺產被繼承是保護其財產權的體現，也符合我國的傳統文化上老宅被代代繼承的習慣。[3]

2.本集體經濟組織成員的家庭成員但已經有宅基地的能否繼承。這種情況一般是子女與父母分戶并且已經申請到了宅基地。《土地管理法》中規定宅基地的取得要遵循“一戶一宅”原則，學界目前對于“一戶”和“一宅”的界定還存在爭論。關于一戶的界定存在多種標準，是按照戶口本為標準還是按照是否共同居住為標準沒有明確的規定，在我國一些農村地區，還會根據經濟是否獨立來判斷是否分戶，在司法裁判中大多是按照戶口本進行判斷，但這種戶的合理性仍存在爭議，集體經濟成員之間結婚以后未合戶，為了多占宅基地會進行選擇性的分戶，出現一人一個戶口本的情況。這些情況對于判斷一戶一宅存在很大的障礙。因此，實踐中，本集體經濟成員繼承宅基地的問題首先是“戶”的確定。其次是已有宅基地的戶再繼承宅基地的合理性。有學者認為，宅基地的社會保障性要求一戶只能擁有一處宅基地，也有學者認為，社會在發展，原有社會保障功能的宅基地現在應該更多體現其財產性價值，因此，應該允許此類繼承的發生。

三、宅基地使用權繼承的制度構建

(一)銜接相關法律規定

首先修改并補充我國《物權法》《土地管理法》《繼承法》等相關法律中關于宅基地的規定，賦予宅基地以完整的用益物權，解決土地管理法和物權法相沖突的部分，法律的嚴謹和統一不僅可以增加法律的權威性，更好的保護農民的財產權，也為司法審判提供明確的依據，提高辦案率。其次在法條中增加關于宅基地使用權繼承的條件、繼承人范圍等規定，明確細化法規、填補法律空白。

(二)放寬宅基地使用權繼承人身份限制

首先，允許擁有城鎮戶口的家庭成員繼承農村的宅基地。宅基地上的房屋屬于農民的私有財產，我國目前在進行戶籍制度的改革，將會逐步取消戶口的限制，宅基地也在進行三權分置的改革探索，設置宅基地所有權、資格權和使用權三權，其目的是促進宅基地的流轉，提高土地利用率，增加農民的收入。因此，應該支持這種宅基地使用權的繼承，將集體經濟組織成員作為原始取得宅基地的限制。

其次，允許非本集體經濟組織成員和本集體經濟組織成員的家庭成員但是已經有宅基地的繼承宅基地使用權。宅基地作為農民的私有財產房屋的載體，應該和城鎮居民的房屋一樣的地隨房走原則。農村居民應該享有和城鎮居民一樣的權利，城鎮居民的房屋可以自由流轉，不受局限。[2]宅基地三權分置改革就是逐步放開宅基地的自由流轉市場，繼承相較其他流轉方式也更直接，不受市場供需等的影響，繼承主體的擴大也符合這一發展需求。《土地管理法》第62條的關于一戶一宅的規定首先應該對戶做出進一步的細化規定，其次應指宅基地的原始取得，不應該作為限制宅基地使用權隨房屋繼承的規定。

(三)完善宅基地相關制度設計

宅基地繼承后仍然會面臨后續的使用和流轉等問題，需要完善相關的制度設計，在宅基地被繼承后需要對宅基地的使用用途做出限制性規定，保證土地資源的合理開發利用，根據各地情況制定規劃方案。宅基地的繼承對宅基地的退出也起推動作用，在繼承的宅基地有償退出或流轉時考慮不將繼承的宅基地算在宅基地超標面積部分，并對具體的補償標準做出明確規定。