我國(guó)環(huán)境立法的演變

陳文昶

昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650500

一、萌芽時(shí)期

第一階段是1979年之前，是我國(guó)環(huán)境立法的萌芽時(shí)期。1972年，聯(lián)合國(guó)在斯德哥爾摩舉辦了人類(lèi)環(huán)境會(huì)議，中國(guó)代表團(tuán)參加了這次會(huì)議，并闡述了中國(guó)政府在環(huán)境問(wèn)題上的基本立場(chǎng)、觀點(diǎn)和原則，這是我國(guó)首次利用環(huán)境保護(hù)問(wèn)題實(shí)現(xiàn)特定的政治目的。①此階段我國(guó)工業(yè)并不發(fā)達(dá)，環(huán)境問(wèn)題并不突出，環(huán)境保護(hù)也僅處于起步階段，環(huán)境行政主管部門(mén)為城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局，簡(jiǎn)稱(chēng)“八字局”，環(huán)境保護(hù)行政人員較少，執(zhí)法能力較弱，環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范多為一些政府文件，成文法比較少見(jiàn)，也因此造成此階段對(duì)環(huán)境的保護(hù)并無(wú)多少有效的法律手段，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題更多地是作為一種外交手段，以開(kāi)展多邊環(huán)境保護(hù)合作，擴(kuò)大我國(guó)在國(guó)際社會(huì)的影響力。

二、快速發(fā)展期

第二階段是1979年—2008年，是我國(guó)環(huán)境立法的快速發(fā)展時(shí)期。1979年2月全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《中華人民共和國(guó)森林法(試行)》，該法是我國(guó)第一部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律；1979年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》標(biāo)志著我國(guó)的環(huán)境保護(hù)進(jìn)入新的時(shí)代。1982年，我國(guó)設(shè)立了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局，為城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；1984年5月，環(huán)境保護(hù)委員會(huì)正式在國(guó)務(wù)院掛牌成立，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部；1984年，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局變更為國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，但是行政級(jí)別沒(méi)有變化，同時(shí)兼任國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)我國(guó)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo)工作；1988年7月，“環(huán)保工作從城鄉(xiāng)建設(shè)部分離出來(lái)，成立獨(dú)立的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局(副部級(jí))，明確為國(guó)務(wù)院綜合管理環(huán)境保護(hù)的職能部門(mén)，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，也是國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)”②；1998年6月，“國(guó)家環(huán)境保護(hù)局升格為國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局(正部級(jí))，是國(guó)務(wù)院主管環(huán)境保護(hù)工作的直屬機(jī)構(gòu)，撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)”③；2008年7月，“國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部，成為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)”④。在此期間我國(guó)相繼頒布有關(guān)大氣、水、噪聲等的相關(guān)法律規(guī)范，如《水污染防治法(1996)》、《大氣污染防治法(1995)》、《噪聲污染防治法(1996)》、《野生動(dòng)物保護(hù)法(2004)》等。

此階段我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作在國(guó)家層面的重視程度逐步提高，環(huán)境行政主管部門(mén)的級(jí)別也隨之提高，我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的越發(fā)重視。在環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范層面，可大致分為兩個(gè)階段：一是1979年—2000年，此階段立法部門(mén)著重于對(duì)水、大氣等傳統(tǒng)污染制定了大量的法律規(guī)范，但是原則性規(guī)定較多，能具體適用的條款較少，如《水污染防治法(1996)》第十二條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府可以對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)水體、重要漁業(yè)水體和其他具有特殊經(jīng)濟(jì)文化價(jià)值的水體，劃定保護(hù)區(qū)，并采取措施，保證保護(hù)區(qū)的水質(zhì)符合規(guī)定用途的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”，卻沒(méi)有規(guī)定保護(hù)區(qū)應(yīng)如何劃定、采取何種措施保護(hù)以及符合何種水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，也并沒(méi)有參照其他規(guī)范；《大氣污染防治法(1995)》第二十二條⑤、第二十三條⑥等表述均未表明如何推廣煤氣使用、如何采取防燃防塵措施，違反的法律責(zé)任是什么等。二是2000年—2008年，此階段隨著我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)地越發(fā)重視，立法部門(mén)對(duì)傳統(tǒng)污染防治法進(jìn)行了大量的修訂，加大對(duì)各類(lèi)污染防治的保護(hù)，增加相關(guān)法律規(guī)范的確定性和實(shí)用性，立法技術(shù)更為完善；我國(guó)重污染防治而輕資源保護(hù)、重結(jié)果而輕過(guò)程的現(xiàn)象也有所改變，開(kāi)始重視環(huán)境保護(hù)的更多領(lǐng)域，如對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等出臺(tái)了相關(guān)的法律規(guī)范。

三、成熟時(shí)期

第三階段是2008年至今，是我國(guó)環(huán)境立法的成熟時(shí)期。自從環(huán)境保護(hù)部成立之后，環(huán)境保護(hù)的力度也持續(xù)加大，此時(shí)期也再次對(duì)水、土壤、大氣等傳統(tǒng)污染法律規(guī)范進(jìn)行大量的修訂，立法更為精細(xì)化、實(shí)用化，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》也被稱(chēng)為史上最嚴(yán)環(huán)保法，與之配套的是各類(lèi)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。此外，立法部門(mén)的視野也更為開(kāi)闊，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案(2017)》等法律規(guī)范等相繼被確立，對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的保護(hù)和救濟(jì)有了更為全面的法律武器；《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法(2012)》、《環(huán)境保護(hù)稅法(2018)》等法律規(guī)范的確立也說(shuō)明了我國(guó)對(duì)待環(huán)境問(wèn)題從單純的命令型轉(zhuǎn)變?yōu)槊钆c激勵(lì)相結(jié)合，對(duì)環(huán)境保護(hù)的理解更為深刻。2018年3月13日，十三屆全國(guó)人大會(huì)議決定組建生態(tài)環(huán)境部，變“九龍治水”為“一龍管水”，解決了我國(guó)環(huán)境保護(hù)部門(mén)眾多，管理相對(duì)混亂、效率較低等問(wèn)題，也標(biāo)志著我國(guó)的環(huán)境保護(hù)將進(jìn)入全新的時(shí)代。

[ 注 釋 ]

①?gòu)埡I.中國(guó)環(huán)境外交的演變[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，1998(11)：12-15.

②國(guó)機(jī)編[1988]4號(hào).

③國(guó)發(fā)[1998]5號(hào)，國(guó)辦發(fā)[1998]80號(hào).

④?chē)?guó)辦發(fā)[2008]73號(hào).

⑤第二十二條：國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改進(jìn)城市燃料結(jié)構(gòu)，發(fā)展城市煤氣，推廣成型煤的生產(chǎn)和使用.

⑥第二十三條：在人口集中地區(qū)存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、石灰，必須采取防燃、防塵措施，防止污染大氣.