PPP模式下公路工程造價的控制與管理

陳孝吉

四川省公路規劃勘察設計研究院有限公司 四川成都 610041

公路工程建設在經營模式方面不斷創新，PPP模式能夠有效促進公路工程多元化發展，在帶動社會企業經營范疇擴增、經濟效益提升的同時，也能減輕政府部門的經濟負擔。但是在新的經營發展模式下，公路工程造價方面與傳統模式之間存在較大的差異性，還需要對PPP模式下公路工程造價的控制與管理工作進行全面分析和優化，促進PPP模式運用的價值與優勢發揮[1]。

1 PPP項目融資特點

在公路工程中，所謂的PPP融資模式，即為由政府和具有投資能力的民間企業以簽訂合同的形式來共同完成項目建設的任務。這樣原本由一方承擔的風險分攤到雙方，這一模式的出發點是確保參與合作的各方實現共贏。在PPP管理模式中，投資方是整個模式的主體，但在實際投資過程中，過度依賴項目投資方所提供的資金往往會拖慢工程進度。因此，要想提升整個項目的扶持力度，則需將項目的預期收益和資產情況進行匹配，以確保工程在工期允許的范圍之內獲得最大收益。其主要的融資特點有以下幾種。

1.1 所需承擔項目風險的時間延長

我國有關部門對PPP項目進行了明確規定：凡參與PPP模式融資的合作方，需滿足合作期限最低值為10年的要求，而這一要求較之其他模式下的合作期限延長了5-7年。因此，從這一變化來看，該模式的融資雙方需承擔相對應的項目風險。隨著項目時間延長，投資方所需承擔的風險會越來越大。

1.2 減輕了政府的財政壓力，使工程項目建設形成多元化格局

從傳統融資方式來看，政府是整個項目的核心；而PPP模式下，主體變成了參與融資的社會資本投資方。在傳統的融資模式中，政府需承擔工程項目建設的全部資金投入，這是一項沉重的負擔。但在PPP模式下，政府通過引進社會投資人，共同承擔工程項目建設的融資，從而有效地控制了政府的債務風險。北京興延高速公路（現名為崇禮高速公路興延段）是全國首例通過公開招標建設的高速公路PPP項目，該項目投資規模大，若按原有“政府資本金+債務性融資”的融資方式，政府需投入資本金130億元，而政府財政難以承擔，作為世園會重要的配套基礎設施之一，項目建設的必要性不言而喻。正是在這樣的背景下，政府通過公開招標方式，采用PPP模式，僅投入了36億元就撬動了約104億元的社會投資，極大地緩解了政府當期的財政壓力[2]。

1.3 從對項目建設期工程質量的重視程度上來看，這種融資模式所帶來的影響遠高于傳統的融資模式

在項目融資過程中，社會資本參與的最終目的是在運營期獲得可觀的利潤收入。因而，在建設過程中，必定會更為注重工程質量，以減少因施工質量引起的缺陷、返修投入，從節約成本方面努力達成企業的終極目標。這樣一來，借助PPP模式可有效避免傳統融資模式帶來的質量隱患，提高整個項目的質量管理水平。

2 PPP模式運作對公路建設項目的優勢

①在高速公路建設項目中應用PPP模式，其融資是有一定的標準的，是以政府部門扶持力度的大小來決定融資的標準，公路項目建設最終的掌權人還是政府部門，償還銀行貸款是項目后期收益的主要支出。政府部門對公路項目建設提出相關的要求，如：公路等級、質量、運營條件等，私營企業則根據相關的要求，來投入相應的資金和相關的技術，由于政府部門專業技術人才匱乏，而私營企業的加入，正好可以彌補這一不足，兩者之間相互協作，相輔相成，共同為經濟建設做出貢獻。②在高速公路建設項目中應用PPP模式，可以使更多的私營企業參與到公共項目的建設中，使政府承擔的風險大大降低，而工程建設的效率大大提高，工程資金也有了很好的保障，提高了經濟效益和社會效益。③在高速公路建設項目中應用PPP模式，可以從根本上提高高速公路的服務質量和水平。通過使用特殊經營權，私營企業可以更好對高速公路進行建設和管理，為使用者提供優質的服務，降低了維修的成本，更好的順應了經濟時代發展的要求。與此同時，PPP模式應用在公共建設項目中，是將盈利性和公益性有效的結合，更是提高了社會的滿意度[3]。

3 PPP模式下的公路工程造價控制與管理的現狀

3.1 工程造價控制與管理狀態無法滿足PPP模式需求

PPP模式作為新的經營發展模式，對公路工程建設的各項管理工作均提出了新的要求，針對工程造價管理方面也是相同的，但是目前公路工程造價控制與管理的狀態存在很多弊端，與PPP模式有很多的不適用之處。工程造價是貫穿于公路工程全生命周期的，在工程準備階段就需進行整體工程造價方案規劃以及相關數據分析。首先，在工程規劃數據收集方面，由于PPP模式中包含政府與社會企業投資者，在工程規劃階段需對工程建設的相關數據進行收集分析，從而對工程建設的可行性與價值性進行分析，但是在這一方面缺乏有力的數據支撐，這對項目建設流程推進有阻礙作用。

其次，私企在投資之前，需要對公路工程的各項價值數據進行分析和掌握，從而對投資方案進行規劃與決策。要求各項價值數據要精準、細致，但就目前公路工程建設方案中各項數據精細化狀態還無法充分滿足其模式運用的需求。最后，實際工程造價管控方案規劃的依據是市場價格，但近些年市場波動性較大，工程造價所參照的數據有明顯的滯后性，致使工程造價管控方案容易與實際偏離，可行性受其影響。

3.2 工程利益單位數量多造價管控影響因素增加

在PPP模式下，公路工程建設的利益單位結構增多，工程規劃設計需要參考的要求標準也就更加多元化，而各單位結構所提出的規劃意見都是從自身利益角度出發的，如何協調各利益單位的意見，使各方利益均能得以保證是造價管控的重點與難點。而且工程利益單位數量增多后，影響造價管控方案的因素也就變多了，任何一方利益單位出現變動都會直接對造價方案產生影響[4]。

3.3 工程造價管控有效性不足，不穩定因素未得到控制

首先，工程造價管控有效性不足，公路工程在各個階段運行期間都會受外部、內部等方面因素的影響，對這些影響因素進行全面控制與其管控有效性有直接關聯。目前由于造價管理體系、制度、流程等方面存在不完善、創新性差等問題，導致工程造價管控工作沒有發揮實質性作用，有效性不足。其次，如今政府政策、市場發展方面的不確定性因素較多，再加上工程造價管控執行力不足，工程造價的標準也缺乏統一性，就使不穩定因素未得到控制。

4 PPP模式下公路工程造價的控制與管理

4.1 PPP項目準備階段

由于公路工程項目存在著施工周期比較長、涉及范圍廣等相關特點，這就進一步加大項目在進行造價管理中所具有的難度，因此在PPP的模式下，私人的投資者所關注的內容則是為投資時候的收益，所以在這個時候對投資進行估算具有重要的內容，建設方案制定中不僅需要滿足宏觀的政策要求，也是需要可以對項目的風險內容進行合理的調控。在此之外PPP模式之下的成本控制，要充分的去結合有關定額標準做好計算工作，保證工程的成本得到合理控制。

另外，在PPP項目準備階段，應盡可能全面地對施工單位、建筑企業檢修財政評估，將一些不可控制的外在因素考慮在內。如在施工過程中，由于出現一些突發狀況，導致建筑材料的價格意外高于原定價格標準。加之政府補貼不到位、規劃欠合理，都會影響整個PPP項目的規劃進程，從而導致整個土建工程的失敗。因此，在準備階段就要盡量全面地對整個流程進行評估，最大限度減少阻礙項目工程發展的因素。

4.2 PPP項目設計階段

公路工程在設計的過程中應該有效結合公路工程技術以及經濟、人為等相關一系列因素，只有這樣才能在一定程度上促進項目在運營時候的成本得到合理控制。目前因為一部分的公路項目沒有科學的做好設計以及實施階段的造價管控，同時項目的施工沒有得到創新，不管是設計方案或者是施工技術方面，對于完善性方面具有很高的要求，此外因為沒有對項目的現實性做出科學的分析判斷，導致工程的后期目標和前期設計存在比較大的出入。

4.3 PPP項目投標階段

使用招標的方式來確定與政府合作的投資方是PPP模式選取合作方時最主要的方式。招標方在嚴密論證項目可行性的前提下，對前來應標的所有企業進行嚴格審查，并尋找第三方專業人員對投標企業進行準確評估，了解其公司情況。在對比分析后，選擇最合適的合作方，與之簽訂合作合同，并在合同上列明雙方所需承擔的風險與責任。

4.4 PPP項目執行階段

（1）施工階段。在PPP模式下的公路施工中造價管控要從以下幾方面入手：其一，應重視工程材料的科學管控，保障工程材料質量，避免材料中摻雜劣質材料，影響工程質量，降低工程成本。其二，對施工現場進行管控，保障工程施工質量，降低其他因素對工程質量、進度、成本等的影響。其三，加強工程監督，由專業部門進行監督，保障公路工程質量與成本形成正比，保障工程質量，降低公路工程成本，提高造價控制與管理水平。在PPP管理模式中，工程實施階段需具備的相關信息既包括項目施工方案，又包括工程造價等文檔清單。若相關管理部門沒有收到這一系列文件，則可能導致工程糾紛無法得到合理解決，影響整個工程的施工效果。在PPP項目施工階段中，由于施工單位和企業忽視對公路工程造價進行科學的計劃分析，導致在施工過程中盲目追求速度而忽略整個工程的質量，使工程質量無法滿足要求。例如，在PPP項目模式管理中，相關財政監管部門監管不到位，只關注財政預算的費用，忽略了對土建工程施工中的質量進行合理的評估和監督，并且沒有與施工中的周圍環境相結合，忽略了施工中關于材料運輸的費用，這也是導致PPP項目運行困難的重要因素。

（2）運營結算階段。在工程運營與結算階段，最顯著的問題是如何管理成本資金。尤其是在項目結款時，為了獲取更大的利潤，相關項目投資方可能會采取一些不正當手段來達成自己的目的，比如使用虛報成本價格或陰陽合同等方式。這樣就會造成工程糾紛，導致項目無法正常結算。

4.5 移交階段

運營階段是PPP項目的關鍵階段，是PPP項目開始實施并產生效率的關鍵階段。需要注重項目的融資管理、績效監測、支付與維護，還需要制定定期評估機制，每3-5年需要進行一次中期評估。同時政府相關部門也需要對PPP項目的信息平臺進行全面的監察，以保障PPP項目的正常運營。

現階段，為了更好地適應PPP項目的發展，相關部門管理者在公路工程造價管理過程中，需要跳出傳統的發展模式，政府不能處于被動的地位，應積極主動地發揮其主觀能動性。在PPP項目的新型模式中，雙方互為合作者，是一種平等的合作關系。雙方合作應以合同為基礎，在合同規定的權利和義務范圍內為公共事業做出貢獻。

5 結語

總之，通過分析可知，PPP模式屬于一種全新的模式，在我國還處于初級階段的過程中，雖然該模式背景下的工程造價控制工作不僅能為社會資本帶來較大的經濟效益，與此同時還能給政府帶來一定的經濟效益，但現階段PPP模式在運行的過程中也存在著一系列問題，所以要建立項目示范機制、提高業務指導等方式，加強PPP模式下的公路工程全過程造價管理，充分的為我國公路事業的發展提供良好的保障。