我國非訴行政執行制度的完善之非行政機關方面*

譚 倩

湖北民族學院科技學院，湖北 恩施 445000

一、救濟保障問題的完善建議

(一)把公益訴訟機構納入申請主體

依據行政訴訟法第95條，非訴行政執行案件的執行申請主體為行政機關和第三人，對于“第三人”筆者認為應該擴大其解釋，第三人應該包括非訴執行案件的利害關系人以及公益訴訟主體。

非訴執行案件的利害關系人應該是和被執行行為有直接或間接利益的人，利害關系人申請執行無可厚非，但是有時候涉及公共利益的非訴案件，行政機關不申請執行，又沒有其他具體主體申請執行，則會出現公共利益無法保護的現象。例如某些企業向河里排放污水，污水污染的是整個河流，涉及到的是市民的生命安全，行政機關在作出讓排污企業停止排污的決定，期限屆滿后排污企業并沒有停止排污，這時候行政機關可能鑒于企業對當地經濟的貢獻沒有向法院申請執行，企業的排污行為繼續存在，而市民個體卻沒有權利向法院起訴，污染的河流得不到治理，嚴重影響居民的生產和生活。這時候如果有個公益機構代替廣大市民向法院申請執行停止排污的決定，則可以彌補這一缺陷。

民訴法中第五十五條規定了公益訴訟制度，法律規定的機關和有關組織對損害社會公共利益的行為可以向人民法院提起訴訟。這一制度也可以應用到非訴行政執行制度當中。非訴公益機構對損害公共利益的行為，在行政機關不申請執行，也沒有具體的個人申請主體的時候，其可以向法院申請執行。

(二)建立中止和終結執行制度

執行中止是指在執行過程中，由于出現了某種特殊情況而使執行程序暫時停止，待這種情況消失后，執行程序再繼續執行。在正常情況下，執行員應根據法律文書確定的內容，依照法律程序執行完畢。在《行政強制法》中沒有專門關于執行中止或者執行終結的規定。為了統一《行政強制法》中關于行政強制執行和非訴行政強制執行的規定，應該明確當非訴案件執行出現行政強制法第39條或者40條的情況時，可以適用中止執行或者終結執行。即當非訴行政執行中出現以下情況時，可以向法院申請中止執行：一是當事人出現履行困難或者履行不能；二是第三人異議；三是可能造成難以彌補的損失等情況。當非訴行政執行中出現以下情況時可以向法院申請終結執行的情況：一是執行主體不存在了；二是執行的對象完全滅失；三是執行決定被撤銷等情況。

(三)明確賠償主體

非訴行政從行政機關作出行政決定，行政相對人不執行，到行政機關向法院提出執行申請，最后執行機關去執行這一環節中，始終有人的因素，而人的主觀判斷不是始終是正確的，若人經受不住誘惑則后果會更嚴重。法官做出不合法或者不合理的具體行政行為原因如下：一是法官業務素質低，法官自身知識儲備不夠，或者應運知識的能力不高，導致在作出具體行政行為或判案時存在不合理或者不合法的情景。二是法官在工作中存在疏忽行為，工作人員在工作中沒有認真對待工作，把行政相對人的事當做兒戲，機關工作人員在工作中應本著服務人民服務祖國的心態工作。三是法官存在瀆職行為，有些工作人員在面對誘惑時沒有嚴格要求自己，導致自己在做出行政決定或判決時違法或者不合理。行政相對人在自己合法權利受到侵犯時，需要尋求救濟，而最理想的狀態便是獲得國家賠償。但是非訴行政執行中行政機關或者法院的行為侵犯行政相對人合法權益沒有具體規定救濟主體。①

在行政機關集中行使行政執行的情況下，根據侵權發生的不同階段可分為四種情況，一是行政機關做出具體行政行為的時候，侵犯行政相對人合法權益。二是行政具體行政行為合法但是法院在判決的過程中存在危害相對人合法權益的行為。三是行政機關做出的具體行政行為與法院的判決都存在違法行為。四是行政機關在執行的過程中存在侵犯行政相對人合法權益的行為。筆者認為確立非訴行政賠償主體，應分為以下三類討論：

一是行政機關具體行政行為違法，若法院在審查的過程中發現了行政機關的違法行為，做出不準予執行的裁定，則行政相對人就自己的損失向行政機關提出賠償請求。若法院在審查的過程中并沒有發現行政機關的具體行政行為的違法時，而做出準予執行的裁定，這相當于行政復議行為，新修改的行政訴訟法規定，行政復議沒有改變原具體行政行為，而原具體行政行為違法，則行政相對人以原行政機關和復議機關為訴訟被告。同樣該原則應用于非訴行政案件中，法院準予行政機關執行具體行政行為時出現侵害相對人合法權益的情況時，行政相對人可以以行政機關或者法院為賠償請求機關。這樣可以促使法院認真履行審判職責。

二是行政機關與法院都存在侵害相對人合法權益的情況。法院與行政機關應該為共同被告，承擔按份責任。這樣可以明確法院和行政機關各自的責任，使行政相對人能夠窮盡一切救濟的手段，但是缺點是相對人要分別向行政機關和司法機關請求賠償，這樣可能會出現行政機關和司法機關相互推諉責任。

三是執行機關在執行過程的行為侵犯相對人的合法權益。執行前面的行政機關做出的具體行政行為和法院的判決都是合法的，這時候行政相對人只能以執行機關為賠償請求對象。

雖然十八屆四中全會提出了“裁執分離”原則，但是目前還沒有法律明確非訴行政裁判與執行分離的問題，以及有誰執行的問題。導致實踐當中依然存在法院判決法院執行的現象。如果出現侵犯行政相對人合法權益的行為時，法院與行政機關責任應該怎樣承擔賠償便出現爭議，法院與行政機關相互推諉責任導致行政相對人救濟賠償無門，所以應盡快建立“裁執分離”模式下的賠償責任問題。

二、法院審查方面的完善建議

(一)審查方式

關于審查方式，各地法院有不同的審查方式，總結主要包括書面審查、聽取當事人意見和舉行聽證等方式，各種方式可以單獨適用，也可以混合適用。筆者認為應采用書面審查的方式，在法院作出準予執行決定之前由法院向義務人發出督促執行令，若義務人還是不履行的話則作出準予執行的裁定，但如果義務人提出有爭議的意見時則非訴行政執行轉化為普通行政訴訟案件。因為實踐中即采取書面審查又采取聽證程序，實際上使得非訴案件和行政訴訟案件沒有什么區別，而非訴也就沒有存在的必要，為了保證非訴案件的優勢的體現，非訴程序的相關審查方式和標準就不能行政訴訟程序一樣，但是為了保障當事人的合法權益，非訴案件在符合條件的情況下可以轉化為普通行政訴訟。

(二)審查標準

理論上關于法院對具體行政行為的審查標準有四種，即合法性審查標準、合法性加合理性審查標準、合法性加合理性加可執行性標準、無效性審查標準。筆者比較認同楊科雄法官的觀點②，他認為無效審查標準比較符合實際，理由是非訴和訴訟是有區別的，一是二者價值追求不同，非訴傾向于效率，而訴訟傾向于公正，二是產生條件不同，非訴是在當事人放棄救濟權利的時候產生的，而訴訟是在行政機關和當事人之間產生爭議而訴諸法院產生的。所以二者在審查標準上不能等同，訴訟程序可能更復雜，而且需要交納訴訟費用，當事人為了圖省事，可能會選擇省錢、省時和進行合法性審查的非訴程序，則會將行政訴訟程序置于一種空虛狀態。當事人應該為自己怠于行使權利付出代價，只能在非訴程序中進行無效性審查。同時從行政效率的角度考慮，也為了及時保護其他公民合法利益和公共利益，審查標準采用無效性審查是比較合適的。

無效行政行為即“重大而且明顯違法”的行政行為，世界各國和地區關于“重大而且明顯違法”的情形大概有三種：一是行政行為明顯違反制定法；二是行政行為不具有可實現性；三是行政行為違反公認的道德標準和基本的價值目標。總之具體行政行為有以下情形的，為無效行政行為，法院不準予執行：一是行政行為沒有事實依據；二是行政行為違反法律規定；三是行政行為不可能實現；四是行政行為超越法定職權或者濫用法定職權；五是行政行為違反法定方式和程序的；六是行政行為無效的其他情形。

(三)結案方式

對于法院的審查行政行為后做出的結案方式，《行政訴訟法》、《行政強制法》、《若干解釋》的規定不能滿足實踐的需要，所以應該參照民訴法的相關規定，適當增加法院審查的結案方式。

第一，可以增加裁定駁回申請結案方式。裁定駁回與裁定不予受理是有區別的，兩者適用階段不同，前者是在法院受理案件后發現不符合受理條件而做出的，后者是在法院受理案件前，發現案件不符合受理條件而做出的。而民訴法對受理前發現不符合條件的案件裁定不予受理，對于受理后發現不符合受理條件的案件裁定駁回起訴，以便于對兩種情況予以區別。所以增加裁定駁回的結案方式更符合法律的規定。

第二，可以增加裁定準予撤回申請的結案方式。由于申請主體的不同，撤回申請包括權利人的撤回申請和行政機關的撤回申請。法院根據“不告不理”的原則對于權利人申請撤回申請時應當準予撤回申請，因為權利人有權處理自己的權利。但是行政機關撤回申請，法院應該審查撤回的理由，因為行政機關代表的是國家的權力，它沒有權利處分自己的權力。對于行政機關申請撤回且符合撤銷申請條件的情況，可以裁定行政機關準予撤回執行申請；但是行政機關撤回申請，并不符合撤銷條件的，法院仍有必要審查具體行政行為的合法性，根據審查做出是否準予撤回執行申請的決定或準予執行的裁定。不論是權利人還是行政機關撤回執行申請都要審查是否是基于自愿原則，是否違反公共利益和法律的規定等。如果撤回申請行為不是基于自愿原則或者損害公共利益，則不準予撤回申請。

第三，可以增加裁定準予部分執行的結案方式。因為行政執行以效率為原則，如果部分行政行為可以單獨履行且不履行可能導致難以彌補的后果，則應該準予部分履行。

[ 注 釋 ]

①鄒艷茹.困境求解-非訴行政執行過程中的賠償問題研究[J].山東審判，2013：5-6.

②楊科雄.行政非訴強制執行基本原理與實務操作[M].北京：中國法制出版社，2014：51-57.